Підсумки Ради-9: законодавча активність, другий “турборежим” і “підвішені” закони

Серед найважливіших і найрезонансніших — зняття недоторканності з нардепів і закон про імпічмент, закони про вибори, відкриття ринку землі, перезапуск НАЗК, “антиколомойський закон”, закон з протидії “поправковому спаму”, заборона московської “церкви”, три бюджети в умовах воєнного стану, зміни до закону про мобілізацію.

В середньому на реєстрацію / підписання закону парламент і президент витрачають 191 день. Найбільше “швидких” законів було ухвалено саме в умовах повномасштабного вторгнення Росії в Україну. Водночас 37 законів президент не підписує тривалий час. Деякі ініціативи перебувають у “підвішеному стані” роками.

ЧЕСНО у серії матеріалів підбиває підсумки п’яти років роботи Верховної Ради IX скликання — від першого засідання 29 серпня 2019 року і до кінця серпня 2024 року. В завершальній частині нашого дослідження ми розповідаємо про закони й законопроєкти Ради-9. 

За п’ять років роботи Верховної Ради IX скликання було зареєстровано понад 12 тисяч ініціатив, серед яких 7383 законопроєкти. Втім, лише 20% з них дійшли до голосування в парламенті й лише 1412, отримавши достатньо голосів і підпис президента, стали законами. Решту зняли з розгляду, повернули на доопрацювання або ж вони досі опрацьовуються в комітетах і ще тільки чекають на розгляд. 

Найбільше законопроєктів подали в 2020 році (25% від загальної кількості) та в 2021 (21%). Більшість із цих ініціатив пропонували зміни в економічну та правову політики країни. Опубліковані раніше аналізи голосувань демонструють, що саме на 2020 і 2021 рік припадає один із періодів найвищої активності парламенту. Крім того, саме тоді народні депутати часто голосували конституційною більшістю (давали 300+ голосів “за”). 

А от найбільше законів ухвалили на початку повномасштабного вторгнення, в 2022 році. Тоді Рада, можна сказати, увімкнула другий “турборежим”: загалом за рік було ухвалено 400 законів. У цей період, зокрема, зросла кількість законопроєктів у сфері безпеки й оборони.

За українською Конституцією, право законодавчої ініціативи зокрема мають президент, нардепи та Кабмін. У кількісному вимірі, очікувано, найбільше законопроєктів подавали саме народні депутати — 6088 (82% від усіх поданих ініціатив). І хоча прохідність депутатських ініціатив є низькою (14%), все ж саме на депутатські законопроєкти припадає більшість змін у законодавстві. Так 61% від усіх ухвалених законів були подані саме нардепами. 

Водночас найвищий відсоток підтримки мають ініціативи президента — 76%, а ініціативи Кабміну стають законами в 32% випадках. 

Щоб закон набув чинності, самого рішення Верховної Ради недостатньо — потрібен підпис президента. З 1478 ініціатив, які ухвалив парламент, 1412 (95%) законопроєктів отримали підпис глави держави. 

Водночас є законопроєкти, які пройшли голосування, але не отримали підпису президента у визначений Конституцією 15-денний строк. Станом на кінець 2024 року 37 законопроєктів чекають на підписання — деякі ще з 2019 року. Наприклад, законопроєкт № 2260, який впроваджує електронні форми комунікації громадян із державою. За словами авторів, наразі ця ініціатива вже не актуальна, адже пропоновані в тексті зміни вже були внесені в законодавство іншими актами. Також серед “підвішених” законів є ініціатива, яка має скасувати переведення годинників на літній час. 

Інший приклад — так звана містобудівна “реформа” (№ 5655). Через суспільний резонанс і миттєвий збір голосів громадян під петицією щодо його ветування закон лишається без підпису, в “підвішеному” стані вже два роки. Проти скандальної ініціативи виступили представники органів місцевого самоврядування, архітектори та громадські активісти. Попри тривалу відсутність рішення президента, автори та лобісти проєкту продовжують паралельно працювати над внесенням в українське законодавство норм, які мають значні корупційні ризики.

Частина “підвішених” законів може так і не отримати свого підпису, а деякі мають шанс стати законами. Наприклад, так сталось із законом про зниження мобілізаційного віку, який майже рік чекав свого часу, або нещодавнім законом про підвищення податків, що його президент Володимир Зеленський підписував понад місяць.

Читайте також: Як Зеленський "підвішує" закони. Чи дотримується президент Конституції? 

На противагу цьому, якщо президент не хоче підписувати законопроєкт, наприклад, через недоліки у його тексті, то він може накласти вето на документ і запропонувати свої зміни. На це глава держави має 15 днів після надходження законопроєкту на підпис. Опісля документ повернеться в парламент, і депутати повинні будуть проголосувати за ці зміни.

Якщо нардепи бажають подолати вето президента, то вони мають зібрати 300+ голосів. Такий прецедент стався лише раз у цьому скликанні — в перші дні роботи Ради-9 під час ухвалення закону про тимчасові слідчі і спеціальні комісії ВРУ, який передбачав процедуру імпічменту президента.

Володимир Зеленський за п’ять років накладав вето загалом 46 разів і в 70% випадків Верховна Рада підтримала пропозиції президента. Решта ж пропозицій поки чекають на розгляд.

Наприклад, Володимир Зеленський ветував ухвалений парламентом законопроєкт, що дозволяє звільнення працівників за приховування своїх контактів з людьми на тимчасово окупованих Росією територіях.

Також глава держави ветував євроінтеграційний законопроєкт щодо декларування статків чиновниками, бо він залишав реєстр закритим під час повномасштабної війни, що, на думку президента, було неприйнятно на той момент. 

Найчастіше Зеленський ветував законопроєкти, що вносили зміни в правову політику та галузевий розвиток, а найменше — законопроєкти, які пропонували зміни у сферах безпеки та оборони й державного будівництва.

За п’ять років роботи Ради-9 були законопроєкти, які проходили всі етапи розгляду й отримували підпис президента не за тижні й місяці, а за лічені години, як-от закон про введення воєнного стану 24 лютого 2022 року. Тоді як для інших проєктів цей шлях тривав понад 3,5 року — так було з євроінтеграційним законопроєктом, що вносить зміни в правила використання рідкого біопалива.

Середній час між реєстрацією законопроєкту в Раді-9 та моментом, коли він був підписаний президентом і ставав чинним, становить 191 день.

Найшвидше закони ухвалювали в 2019 році, коли новообране IX скликання Ради тільки розпочало роботу. В той рік на ухвалення закону в середньому витрачали лише 57 днів. А в період так званого “турборежиму” у серпні — вересні 2019 року ухвалили 21 законопроєкт. У середньому між реєстрацією та підписанням цих законів проходило 23 дні.

Читайте також: Підсумки Рада-9: турборежим, втрачені голоси, безперервне засідання та “перевзування” нардепів

Найбільша кількість ініціатив, які стали законами менш ніж за 191 день, припадає на 2022 рік. Тоді нардепи швидко голосували, зокрема, за зміни, що підлаштовували законодавство України до відбиття російської агресії. 

61% усіх ухвалених тоді законів були зареєстровані та підписані в 2022 році. Тобто в критичний момент для України старі законопроєкти втратили актуальність, поступившись тим, що мали допомогти в захисті країни.

“Лабораторія законодавчих ініціатив”, яка теж аналізувала цей період, писала, що швидкість прийняття законопроєктів сильно зросла, якщо порівнювати 6-ту сесію та 7-му сесію, початок якої припав на повномасштабний наступ РФ. У той період половину всіх законопроєктів у першому читанні та в цілому парламент ухвалив менш ніж за вісім днів. 

Читайте також: Перший рік роботи Ради-9: як працювали та як голосували нардепи 

Як вже зазначалось, найбільше законопроєктів ініціюють саме депутати. Вони можуть подавати їх окремо чи у співавторстві, за участю лише своїх однопартійців чи разом із колегами з інших фракцій і груп. 

Рекордну кількість ініціаторів за усі п’ять років має законопроєкт щодо призначення та звільнення директора НАБУ. Цей законопроєкт подали разом 236 народних депутатів. Він так і не був ухвалений, оскільки з 2021-го очікує на висновок Конституційного Суду. Також понад 230 ініціаторів має законопроєкт, яким пропонується дозволити дистанційні засідання Ради під час воєнного стану, проте він так і не дійшов до розгляду. У ТОПі за кількістю ініціаторів також кілька постанов зі зверненнями до інших держав, а також скандальна містобудівна реформа. 

Читайте також: Рейтинг безініціативних: хто з нардепів в антилідерах за кількістю поданих законопроєктів 

Очікувано, що найбільше ініціатив за п’ять років подали представники фракції більшості “Слуги народу”. Загалом “слуги” були авторами чи співавторами 4046 законопроєктів (зокрема разом із представниками інших фракцій та груп). 

Щоб детальніше дослідити прохідність законопроєктів за фракціями та групами, ми відібрали лише ті ініціативи, які подали винятково представники однієї політсили. 

Так серед ініційованих виключно “слугами” законопроєктів лише 18% зрештою стали чинними актами. Серед них закон про “пакунок малюка”, запуск Дія.City, закон щодо слідчих дій над депутатами, про покарання нардепів за прогули, низка законів щодо цифровізації та інші. 130 “слуг” також були ініціаторами постанови, що засуджувала протест під Офісом президента під час акції на підтримку активіста Сергія Стерненка в березні 2021-го.

Примітно, що дещо вищий відсоток прохідності, ніж у “слуг”, мають ініціативи “Євросолідарності” (23%), а також позафракційних нардепів (25%). У випадку з останніми це можна пояснити тим, що до позафракційних належить і керівництво парламенту, чиї ініціативи переважно підтримують у сесійній залі. 

Читайте також: Ініціативи спікера Ради Стефанчука у 80% випадків стають законами 

А от найнижчу прохідність мають ініціативи авторства проросійських нардепів із груп ПЗЖМ та “Відновлення України” — менш як 1%. Хоча і до розпаду ОПЗЖ ініціативи цих нардепів не мали широкої підтримки в Раді й були успішними лише у 8% випадків. 

Низький показник прохідності також у “Голосу” — усього лише 5% поданих нардепами цієї фракції законопроєктів були проголосовані в Раді. Хоча якщо зважати на ініціативи, подані представниками “Голосу” у співавторстві з іншими фракціями чи групами, то там показник успішності буде дещо вищим. 

Кожному законопроєкту при реєстрації у Верховній Раді присвоюється профільний комітет — відповідно до сфери діяльності. Так для земельних питань це буде аграрний комітет, у питаннях армії й оборони — оборонний тощо. Такі рубрикатори дозволяють простежити особливості голосувань за закони залежно від їхньої тематики, адже фракції та групи далеко не завжди голосують одноманітно. 

У 9-му скликанні Ради найбільше ініціатив стосувались економічної та правової політики, а також галузевого розвитку. 

За кількістю опрацьованих ініціатив найбільш завантаженим був очолюваний Данилом Гетманцевим податковий комітет, який був профільним для 1135 законопроєктів за п’ять років. Він же лідирує за кількістю прийнятих законів.

Далі по завантаженості йдуть правоохоронний комітет (994 опрацьовані законопроєкти), комітет з питань соцполітики (550), правовий (527) і бюджетний (471) комітети. 

А найменше законопроєктів пройшло через комітет з питань свободи слова, молоді й спорту та з питань цифрової трансформації. 

Найбільше законів ухвалили у фінансово-податковій сфері та у сфері зовнішньої політики — на ці профільні комітети припадає 24% всього нового законодавства за останні п’ять років.

Найвищу підтримку у стінах парламенту мали законопроєкти з комітету євроінтеграції: 93% опрацьованих ним проєктів стали законами. А найменш результативною була робота регламентного комітету: лише 9% опрацьованих ним законопроєктів зрештою стали чинними актами. 

Аналіз голосувань за законопроєкти “в цілому” за профільними комітетами дозволяє побачити, як фракції та групи підтримують різні напрямки. Так за зміни регламенту голосували переважно представники "Слуги народу", а також груп ПЗЖМ та “Довіра”. Загалом “слуги” передбачувано давали переважно голоси “за” по всіх рубриках. 

З графіків також помітно, що нардепи від ОПЗЖ майже не підтримували проєкти законів щодо нацбезпеки й оборони — вони голосували “за” лише в 3,7% випадків. При цьому ОПЗЖ загалом рідко давали більше ніж 30% голосів “за” щодо будь-якого питання. Але після заборони партії й розпаду фракції ці ж нардепи у складі депутатських груп ПЗЖМ та “Відновлення України” значно частіше голосують “за”, зокрема й щодо тих же оборонних питань. 

Читайте також: Без голосів проросійських нардепів у парламенті не ухвалили б понад 860 рішень

“Європейська солідарність” найчастіше голосувала за законопроєкти комітету з питань інтеграції в ЄС (69% “за”), який очолює представниця фракції Іванна Климпуш-Цинцадзе, а також комітетів з питань освіти та прав людини. А найменше в ЄС підтримували законопроєкти комітетів з питань регламенту, бюджету та держвлади. 

“Голос” також найкраще голосує за законопроєкти, що стосуються зовнішньої політики та євроінтеграції, але також за антикорупційні, медичні й транспортні питання та у сфері прав людини. Найгірше — з питань регламенту (42%) і цифрової трансформації (41%). 

Фракція “Батьківщини” теж давала найбільше підтримки за зовнішньополітичні питання. А найгірше нардепи від “Батьківщини” голосували за законопроєкти аграрної сфери (21%) та щодо цифрової трансформації (21%). 

Читайте також: Рейтинг безініціативних: хто з нардепів в антилідерах за кількістю поданих законопроєктів

Депутати з групи “Довіра” навпаки найчастіше голосували за закони, де профільним є аграрний комітет (79% “за”). А представники “За майбутнє” найкраще голосують бюджетні та гуманітарні питання, найгірше — за антикорупцію та регламент. 

Раніше ми розповідали про головних поправкових спамерів у Раді 9-го скликання, найбільш і найменш ініціативних парламентарів, нардепів-балакунів і мовчунів. Так 23 народні депутати цього скликання пропустили понад половину голосувань за п’ять років, а 22 народні обранці жодного разу не виступали в парламенті.

Також під час аналізу голосувань народних депутатів ЧЕСНО прийшов до висновку, що після початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну народні депутати, які голосували “проти”, почали частіше утримуватись від голосувань.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження". Матеріал представляє позицію авторів і не обов'язково відображає позицію Міжнародного фонду "Відродження".