До громади за порадою: як перетворити публічні консультації на дієвий інструмент демократії

Також Кабмін має оновити підзаконну правову базу, зокрема порядок проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації держполітики, а також створити портал для е-консультацій. А ще через шість місяців усі органи виконавчої та законодавчої влади й місцевого самоврядування будуть зобов’язані проводити на цій платформі е-консультації щодо всіх своїх проєктів нормативно-правових актів. 

Публічні консультації — демократичний інструмент, за допомогою якого громада може впливати на ухвалення рішень органами влади. З іншого боку влада отримує можливість дізнатися думку жителів громади щодо майбутнього розвитку населеного пункту і, залучивши до процесу обговорення мешканців, легалізувати те чи інше рішення.    

Підписаний президентом документ визначає три форми проведення публічних консультацій: електронні, адресні та публічні обговорення. Дві останні — додаткові, на розсуд органу місцевого самоврядування, а перша — обов’язкова для всіх проєктів актів.

Рух ЧЕСНО проаналізував, як влада обласних центрів застосовує публічні консультації під час ухвалення рішень та чи зможуть вони стати дієвим інструментом місцевої демократії. 

А як зараз?

Нині проводити публічні консультації зобов’язані лише органи виконавчої влади. Їх не проводить наразі президент і не змінює цього й новий закон. Натомість вимоги поширюватимуться на нардепів і на органи місцевого самоврядування. Алгоритм для парламентарів прописаний у самому законі. А от місцеві ради самостійно визначатимуть порядок організації публічних консультацій, звісно, враховуючи законодавчі норми.

Цей інструмент демократії вже застосовували чи застосовують майже всі міськради облцентрів — 86%.

16 із 22 рад мають документ, що регулює порядок проведення публічних консультацій у громаді, 15 — положення. Найдавніші датуються ще 2015 роком. 

Поки немає єдиного державного порталу, що стандартизує процес проведення публічних консультацій, органи місцевого самоврядування послуговуються різними майданчиками для того, аби радитися з громадою: власними сайтами, додатками чи відкритими платформами громадських організацій. 

Питання, які виносять на розгляд громадськості, відрізняються у різних містах. Втім, переважно йдеться про перейменування. Майже половина усіх консультацій, які вдалося знайти, стосуються топоніміки. 

Як міськради облцентрів проводять публічні консультації

Відповідний закон сповна запрацює лише через рік після завершення воєнного стану. Він повністю унормує порядок застосування цього інструменту, адже місцеве самоврядування, зокрема на рівні міськрад облцентрів, у той чи інший спосіб радиться зі своєю громадою майже десятиліття.  

Інформація, яку можна знайти у вільному доступі на сайтах рад, демонструє, що бодай один раз електронні публічні консультації проводили ледь не всі міста. 

72% рад облцентрів запровадили у своїх громадах нормативне регулювання проведення публічних консультацій у форматі положень, порядку чи частини статуту. Раніше за інших це зробили Кропивницька та Чернівецька міські ради — у 2015 році. А цьогоріч депутати ще трьох рад — Луцької, Миколаївської та Полтавської — ухвалили положення про публічні консультації. В Одесі, наприклад, це питання унормоване статутом. 

Не вдалося знайти документів про порядок проведення публічних консультацій на сайтах Вінниці, Дніпра, Івано-Франківська, Сум, Харкова й Чернігова. Проте Вінницька, Сумська та Харківська міськради проводять е-консультації. 

Загалом у мережі вдалося знайти дані, що свідчать: 86% рад проводили е-консультації з громадськістю. Для цього влада на місцях застосовує різні формати, найчастіше послуговуються платформою E-DEM. На порталі зареєстровані 17 із 22 міськрад облцентрів, проте, наприклад, Чернігівська міськрада використовувала лише сервіс місцевих петицій, Херсонська обмежилася реєстрацією. Активно користуються інструментом е-консультацій на цьому порталі 10 міськрад. 

Координаторка компоненту “Е-демократія” “Фонду Східна Європа” Олександра Радченко у коментарі ЧЕСНО розповіла, що підключення до сервісу є добровільним і частина облцентрів мають власні інструменти е-консультацій:

“Для когось використання електронних консультацій “не в пріоритеті”. Багато громад мають власні сторінки на нашій платформі консультацій, але поки не провели жодної. Таких насправді більше за половину. З початку повномасштабного вторгнення було багато підключень. Одним із факторів такої активності стало запровадження Індексу цифрової трансформації регіонів. У процесі проведення дослідження ОВА направляли листи у громади щодо підключення до інструментів е-демократії (в тому числі до “Е-Консультацій”) для того, щоб покращити свої показники. І громади підключалися не стільки через намір використовувати інструмент, скільки на виконання запиту ОВА”.

На цій платформі влада може використовувати кілька варіантів комунікації з громадою у форматі опитувань, консультацій та обговорень нормативно-правових актів. Фактично обрання того чи іншого пункту залежить від представника органу місцевого самоврядування, адже тематику перейменування топонімів знаходимо і в консультаціях, і в опитуваннях. Наприклад, Вінницька міськрада провела тут консультацію щодо зміни назви вулиць і низку опитувань із цього ж питання. 

Загалом міськради співпрацюють із платформою “Е-консультації”, розміщуючи на своїх сайтах у відповідних розділах посилання на голосування, що скеровують на портал. Така ситуація у Вінниці, Житомирі, Хмельницькому, Миколаєві, Тернополі, Чернівцях, Кропивницькому, Луцьку, Ужгороді. Дещо інша — в Рівному: рада зареєстрована на E-DEM, але переважно проводить консультації на своєму сайті. Запоріжжя теж має сторінку на порталі. Крім того, від 26 січня 2022 року міськрада ухвалила порядок проведення консультацій з громадськістю з питань суспільно-економічного розвитку, в якому передбачено функціонування власного порталу для електронних консультацій E-Consult Zaporizhzhia. На початку грудня  2024 року він не працював. 

Кілька облцентрів (переважно великих міст) проводять публічні консультації у свій спосіб: столиця — через мобільний застосунок “Київ Цифровий”, Львів — на своєму офіційному сайті, Одеса — на муніципальній онлайн-платформі “Соціально активний громадянин”.

Жителі столиці можуть взяти участь у публічних консультаціях просто зі свого смартфону. Більш як рік тому депутати підтримали порядок проведення електронних консультацій із громадськістю за допомогою мобільного застосунку “Київ Цифровий” у модулі “Опитування”. Йдеться про обговорення проєктів нормативно-правових актів, перейменування об’єктів міської топоніміки та соціологічні опитування. Тоді директор Департаменту суспільних комунікацій КМДА Роман Лелюк казав:

“Основною платформою для консультацій із громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів залишатиметься офіційний портал Києва. Мобільний застосунок “Київ Цифровий” — додаткова можливість у цьому процесі”. 

Станом на 9 листопада 2024 року в застосунку завершені 190 опитувань, із них 135 — про перейменування топонімів у місті. Крім того, на сайті проводять обговорення проєктів нормативно-правових актів. Згідно зі статистичними даними порталу, таких було 228, найбільше — з питань охорони здоров’я. 

Зазначимо, що взяти участь в консультаціях у столиці можуть не лише кияни, а кожен, хто встановить і зареєструється в додатку. І цю прогалину можуть використовувати як можливість “проштовхнути” те чи інше рішення. Про один із таких випадків ЧЕСНО писав раніше. 

Так само Івано-Франківська міська рада виносить на обговорення чимало проєктів своїх рішень (понад дві сотні на сайті). Ця процедура прописана в Положенні про порядок прийняття регуляторних актів Івано-Франківської міськради, її виконавчого комітету, міського голови. За своїм змістом і назвою це громадські обговорення: на сайті оприлюднюють проєкт рішення, пропозиції щодо якого треба надсилати на електронну пошту або на адресу міськради. Цікаво, що на E-DEM ще у 2022 році було обговорення Положення про е-консультації в Івано-Франківській громаді. Але зараз на самому сайті “Нормативні акти” його немає: чи ухвалили документ — невідомо. 

Сумська міська рада на своєму сайті має розділ “Електронні консультації з громадськістю”, але радиться з містянами здебільшого щодо бюджету та програми соціально-економічного розвитку.

Чернігівська міська рада, згідно з інформацією, яку можна знайти в мережі, провела одну консультацію, яку важко назвати електронною. 

У відділ партисипації департаменту “Секретаріат ради” Львівської міськради в коментарі ЧЕСНО розповіли, що положення про публічні консультації прийняли 2017 року. А починаючи з 2018-го й до сьогодні провели 109 консультацій на своєму сайті. Теми консультацій — бюджет розвитку, соціально-економічний розвиток, транспорт (тарифи, оплата, паркування), благоустрій. Кажуть, є низка проблем: 

“Частина мешканців, особливо літніх людей або жителів без стабільного доступу до інтернету, може мати труднощі з участю в консультаціях, проте подати свою пропозицію можна через ЦНАПи. Багато громадян не розуміють важливості проведення консультацій, через це процес ризикує бути непоміченим і зібрати обмежену кількість відгуків. Тож ми анонсуємо у Facebook, на інформаційному порталі депутатів, інформацію для популяризації цього інструменту участі”.

У відповідь на звернення ЧЕСНО в Одеській міськраді повідомили, що е-опитування та обговорення з питань місцевого значення проводять у порядку, який встановлюється розпорядженням міського голови. З 2022 року було 12 консультацій: 

“В останні роки, враховуючи обмеження на проведення публічних зустрічей з громадськістю під час коронавірусу та в умовах воєнного стану, консультації з громадськістю, як правило, проводяться саме у вигляді онлайн-консультацій на онлайн-платформі citizen.omr.gov.ua”.

У міськраді Дніпра ЧЕСНО повідомили, що нині з інструменту публічних консультацій використовують лише формат громадських слухань, оголошення про їх проведення розміщені на сайті ради. 

Харківська міськрада проводить громадські обговорення у формі е-консультацій на своєму сайті. Документа, що регулював би порядок їх проведення, знайти не вдалося. Всього є 25 позицій. Усі без винятку присвячені перейменуванню топонімів. 

Загалом із понад пів тисячі консультацій, які нам вдалося знайти у мережі (число може відрізнятися від реального), 45% стосуються саме зміни назв різних об’єктів. 

Координаторка компоненту “Е-демократія” “Фонду Східна Європа” Олександра Радченко наголошує, що протягом 2022–2023 років це був справжній бум та відповідь на запит суспільства: 

“В перші пів року повномасштабного вторгнення ми робили невеличке дослідження серед міст — обласних центрів, підключених до нашого сервісу “Місцеві петиції”. Третина всіх поданих петицій у цей період стосувалася теми перейменування. Тобто був запит громадськості на очищення від російського та радянського спадку. Тож наступним кроком громади почали готувати перелік вулиць на перейменування. Десь це відбувалось на рівні комісій і голосувань депутатів. А десь — через публічні консультації, в тому числі е-опитування”. 

Доки закон “Про публічні консультації” не запрацює, аналізувати, як міськради облцентрів використовують цей інструмент, досить складно. Кожен орган місцевого самоврядування по-своєму тлумачить правила проведення таких обговорень із громадою, на власний розсуд визначає тематику опитувань, формат і майданчик для їх проведення, хто матиме право брати участь у консультаціях та як використовувати їхні результати. 

Єдині правила: що змінить новий закон

Перша спроба унормувати процес проведення публічних консультацій в Україні була ще у 2016–2017 роках. Однак тоді Мін’юст, який був ініціатором проєкту, його ж і відкликав. Керівник програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень Максим Лациба, який працював над текстами обох документів, розповів ЧЕСНО: 

“Кабмін уже пробував вносити подібний законопроєкт. Це був уряд Гройсмана. Там була та сама логіка, права, правове регулювання, як і в новоухваленому законі. Просто минулого разу забракло політичної волі для його прийняття. В цьому парламенті знайшлася більшість депутатів, які підтримали реформу”. 

Досі цей процес не мав чіткого підґрунтя, тож, очевидно, закон виведе публічні консультації на принципово новий рівень. 

Примус замість доброї волі. У законі йдеться, що е-консультації стануть обов’язковою формою проведення публічних консультацій щодо всіх проєктів актів.

“Фактично будь-яке опитування або оголошення на сайті ради про збір пропозицій і можна було назвати публічними консультаціями. Фактично кожен ОМС сам визначав форму, питання та строки проведення публічних консультацій. Тепер же це буде обов’язково для всіх ОМС із чітким переліком питань, щодо яких мають проводитись публічні консультації, з встановленими строками, визначеними формами та наслідками у разі їх непроведення”, — пояснює народна депутатка України Аліна Загоруйко.  

На місцевому рівні представники самоврядування обговорюватимуть із громадою всі рішення, які матимуть загальний характер. Наприклад, проєкт бюджету міста чи програми соціально-економічного розвитку, порядок оплати комунальних послуг, визначення маршрутів чи перевізників для громадського транспорту. Відсоток питань, які виноситимуть на публічні консультації, значно зросте і, безумовно, вийде за межі вже звичного перейменування. Проте владі на місцях не треба буде влаштовувати публічні консультації щодо рішень індивідуальної дії. 

“Було б ідеально, щоб жодного примусу для цього було не потрібно. Для мене публічна консультація — це про добру волю влади питати думку мешканців. Ми над цим і працюємо, щоб ця культура була сформована: ти не можеш не спитати думку людей перед тим, як щось зробити”, — зазначає Віталій Гліжинський, керівник проєктів Всеукраїнської ініціативи “Активна громада” ГО “Інститут Республіка”. 

Якщо ж рівень культури підвищити не вдасться, то для цього є стаття 18 зазначеного закону, яка каже, що розгляд та прийняття проєктів актів без публічних консультацій відкладаються до завершення їх проведення. Якщо ж документ таки ухвалять, то його можуть скасувати чи визнати нечинним через суд. 

Єдиний алгоритм публічних консультацій. Яким має бути консультативний документ, скільки часу він має бути на сайті, як фізичні та юридичні особи можуть надавати свої пропозиції та що з ними має робити влада — усе це є в новому законі. Він запроваджує не лише загальну логіку процесу, а й електронну платформу для проведення консультацій. Згідно із документом, вона належатиме державі, а відповідати за її розроблення та функціонування буде Мінцифри. Чи буде це у “Дії”, що виглядає розумно, поки що невідомо. 

“Закон “Про публічні консультації” не говорить, що це має бути на порталі “Дія”. Закон каже, що це має бути окрема онлайн-платформа для публічних консультацій. Де, умовно, буде розміщений лінк на цю платформу? Це може бути і на порталі “Дія”, як якась кнопочка, яку треба натиснути, але все одно це має бути окремий програмний продукт. Мінцифри на робочих групах жодного разу не сказало, що на порталі “Дія” вона розмістить цей портал електронних консультацій, жодного урядового документу щодо цього теж не існує”, — розповів Максим Лациба. 

“У нас є такий ресурс, як “ВзаємоДія”, який фактично і є онлайн-платформою для взаємодії органів виконавчої влади із громадянами та інститутами громадянського суспільства відповідно до постанов Кабінету міністрів України. І саме на ньому планувалось додати модуль публічних консультацій. І навіть якщо зайти на цю платформу зараз, там є розділ “Е-консультації,” який знаходиться в розробці. Держателем цієї платформи є Мінцифри, а технічним адміністратором — ДП “Дія”. Тому фактично будь-які державні електронні сервіси, які впроваджуються, можна віднести до “Дії”. Однак це не говорить про те, що такі консультації обов’язково будуть з’являтися в мобільному застосунку “Дія”, — розповіла про можливий варіант розвитку подій Аліна Загоруйко. 

Участь для всіх без винятку. На вже згаданому порталі має бути інформаційна база заінтересованих сторін. Щоправда, як її мають створити — поки що не зрозуміло, адже заінтересовані особи, згідно із законом, це всі люди чи організації, які виявили бажання брати участь у публічних консультаціях. 

“Це демократично, кожен може висловитися. І це вже відповідальність органу влади, який розробляє цю політику, нормативно-правовий акт, проаналізувати, хто подав які пропозиції, та, відповідно, все, з чим згоден цей орган влади, врахувати. Обов’язок органу влади — лише провести консультацію, розглянути пропозиції, проаналізувати їх — все. Обов’язку врахувати кожну пропозицію в органу влади немає. Орган влади самостійно ухвалює рішення, які пропозиції враховує, а які — ні”, — вважає Максим Лациба. 

Можливо, певні обмеження будуть запроваджені на порталі. Єдине, що достеменно зрозуміло, — анонімів не буде. Фізичні особи обов’язково вказуватимуть свої прізвища й імена, а юридичні — контактні дані. Цього достатньо, певен Віталій Гліжинський:

“Запобіжники додатково зарегулюють цей інструмент, що негативно вплине на якість. Чим простіше, тим краще. Головне — формування культури, коли влада розуміє, що треба йти і слухати думку громадян. А перед цим влада має виконати технічне завдання: запропонувати варіанти, на які вона може бути згідна, прокомунікувати їх”.

Суто політична відповідальність. Закон не вимагає від органів місцевого самоврядування беззаперечного виконання результатів публічних консультацій. Вони носитимуть винятково рекомендаційний характер. Єдине, міським радам треба звітувати про проведені консультації щороку до 31 березня. І в цьому річному звіті доведеться обґрунтовувати причини відхилення тих чи інших пропозицій. Так громада бачитиме, чи дослухалася до її ідей вибрана нею команда, і враховуватиме це під час наступних виборів. Тож у якісному проведенні публічних консультацій зацікавлені обидві сторони: містяни, які в такий спосіб можуть формувати шляхи розвитку свого населеного пункту, та місцева влада, виваженість рішення якої може бути підкріплена голосом громади.