Андрій Магера: “У післявоєнний період Україна, безумовно, буде вагітна новою конституцією, хочемо ми цього чи ні”

Чергове у цій серії інтерв’ю — розмова з колишнім заступником голови ЦВК, експертом з конституційного права ЦППР Андрієм Магерою.

Для розмови ми зустрічаємось у студії на Європейській площі. У другій частині інтерв’ю говоримо про конституційну реформу, дерадянізацію Верховної Ради, оптимальну кількість нардепів, неформальний вплив ОП та важливість принципів виборчого права.

***

“Конституція України 1996 року дуже прогресивна на свій час”

— Під час повномасштабного вторгнення бачимо, що багато процесів неможливо реалізувати через обмеження зміни Конституції. Наразі ще зарано говорити про якісь конкретні проєкти цієї реформи, але, на ваш погляд, які речі потрібно покращити або змінити в Основному законі? 

— Конституція України 1996 року, яка ухвалювалася у минулому тисячолітті, і комусь це може видаватися смішним, була дуже прогресивною на свій час. Вона отримала дійсно схвальні відгуки від зовнішніх партнерів. Так, там є певні недоречності і неузгодженості, але вона є, і головне, що це продукт компромісу у стінах парламенту. В Україні ніхто танками по парламенту не стріляв, на відміну від росії. У нас ніхто через коліно не ламав опозицію так, як це робив Лукашенко у 1996 році, коли протягував свою редакцію конституції з диктаторськими повноваженнями. Це дуже важливий момент, і це позитив. 

Разом з тим маємо розуміти, що час не стоїть на місці, і те, що було актуально у 1996 році, зараз багато чого розвинулось, наприклад, у царині місцевого самоврядування. Ми далеко пішли вперед, і Конституція за цим не встигає. Треба відбалансувати повноваження вищих органів влади в Україні — президента, парламенту та уряду. 

Очевидно, що великі повноваження президента, які є зараз, особливо коли його партія перемагає на парламентських виборах і формує однопартійний уряд, також варто врегулювати. Я далекий від думки, що в Україні треба президентську чи парламентську модель у чистому вигляді запроваджувати. Маємо розуміти, що будь-яка форма держправління і республіканського правління передбачає дотримання певних правил. Якщо ми не хочемо дотримуватися правил за умов змішаної моделі, яка в нас є на сьогоднішній день, то хто сказав, що ми будемо дотримуватись правил президентської чи парламентської республіки? Питання в іншому — потрібно відбалансувати повноваження у владному вищому трикутнику для того, аби не було всесилля президента у внутрішній та зовнішній політиці. 

Або, скажімо, що можна зробити, якщо партія президента перемагає на парламентських виборах — як ідея, голова парламенту повинен тоді обиратися голосами меншості, і він має обов’язково входити до складу РНБО — для балансу та щоб не було бажання узурпації влади в країні. Так само, як тільки президентська партія перемагає на парламентських виборах, мають припинятися повноваження чинного складу Рахункової палати і новий склад має формуватися за рахунок голосів меншості. Ми повинні виходити із власної ситуації, враховуючи надбання світового конституціоналізму. 

Коли говоримо про Конституцію, то чи правильно, що у нас парламент називається Верховна Рада? Ні, бо це радянський рудимент. Верховна відносно чого? Краще було б назвати або Народна Рада, Парламент чи Національні Збори, якщо йдеться, наприклад, про двопалатну структуру парламенту, в чому я не бачу нічого поганого. До речі, над цим теж треба думати. 

Термін “народний депутат” — це занадто голослівно, воно є в чинній Конституції, я теж використовую цей термін, бо він нормативний, але більш коректним на майбутнє було б назвати: член Парламенту, член Народної Ради, Національних Зборів, або ж член Палати Республіки. Це більш коректна назва, і вона вживається у більшості європейських країн. На моє переконання, у післявоєнний період Україна, безумовно, буде вагітна новою конституцією, хочемо ми цього чи ні.

Ми до цього дійдемо, адже дійсно обставини змінились і треба йти вперед, не озираючись назад. Але для того, щоб прийняти нову Конституцію, хто би не був владою на той момент, він це має робити в широкому консенсусі з основними опозиційними політичними силами. Це має бути продукт консенсусу, а не переламування однієї сторони іншою — це дуже важливо. 

І нарешті, останній момент — нову конституцію у нас уже не може ніколи приймати парламент, адже свого часу КСУ надав тлумачення, де зазначив, що установчу владу українського народу вперше — єдиний і останній раз — здійснила Верховна Рада. Надалі це має ухвалюватись винятково на всеукраїнському референдумі. Але перед тим, як дійти до нього, очевидно, має бути залученість парламенту, можливо, конституційні збори. Треба думати, хто туди буде делегувати учасників та в який спосіб.

— Досить популярною пропозицією, наприклад, є зменшення кількості нардепів. На вашу думку, чи потрібно це робити, і якщо потрібно, то наскільки?

— Я теж чую твердження про “450 дармоїдів”, “у Верховній Раді багато непотрібних людей” і так далі. Я не вважаю, що в нас багато членів парламенту. Якщо ми беремо європейський досвід, є різні країни з різною кількістю населення, наприклад, є невеличкі країни — як Молдова, де, якщо я не помиляюся, 101 член парламенту. Але яка кількість населення Молдови і яка України? 450 членів парламенту — це не багато, це нормально. 

Можемо також згадати іншу нашу сусідку — Польщу, яка до повномасштабного вторгнення приблизно мала таку ж кількість населення, як і Україна. У польському парламенті, який є двопалатним, 460 членів Сейму — нижньої палати парламенту, а ще є верхня палата — Сенат. 

Загалом у маленьких європейських країнах по 200–300 депутатів. Якщо в розрахунку одного депутата парламенту на певну кількість населення, то, повірте, в Україні це дійсно завелике представництво, і щоб його зменшити, то треба було б збільшувати кількість депутатів Верховної Ради, але я теж проти цієї ідеї. Нам не треба 600 чи 650 депутатів, хоча така кількість була у Верховній Раді УРСР до реформи 1989 року. Таке дійсно було, але я проти цього, 450 членів парламенту — оптимальна кількість. 

Якщо в Україні колись буде друга палата, то тоді нижню палату можливо  зробити із 300 членів, а верхню палату, від областей чи регіонів — у 150. Як на мене, загальна кількість членів парламенту навіть із двома палатами не повинна перевищувати 450.

“Немає такого інституту влади, як офіс, адміністрація чи секретаріат президента”

— Після повномасштабного вторгнення бачимо посилення ролі окремих заступників керівника Офісу чи навіть радників поза штатом. Чи мають, на ваш погляд, їхні повноваження бути врегульовані законодавчо і чи мають вони публічно звітувати про свою роботу на посаді?

— Давайте звернемося до Конституції. Там визначено, що президент здійснює лише ті повноваження, які виписані у Конституції. Тобто жоден закон України не може розширювати і звужувати цей перелік. Разом з тим, є 106-та стаття Конституції і її перша частина, яка визначає перелік конституційних повноважень. У пункті 31 йдеться про те, що президент України здійснює інші повноваження, які передбачені цією Конституцією — чітко і недвозначно зрозуміло. 

Така ж позиція КСУ, до речі. У багатьох рішеннях вони вважають, що і парламент, і президент мають конституційно окреслені повноваження, які не можуть змінюватися законом. Водночас будь-які органи держвлади, в тому числі й вищі, повинні здійснювати конституційно окреслені повноваження не на власний розсуд, а в певному порядку. Тому невипадково у статті 106 зазначено, що президент видає укази і розпорядження на основі і на виконання Конституції та законів України. 

Варто ухвалювати закон про президента, але предметом його регулювання, і це чітко потрібно зазначити, щоб не було неконституційних моментів, має бути порядок, як президент це здійснює. Наприклад, у яких випадках він видає укази, а в яких — розпорядження, в який спосіб і хто контрасигнує акти президента з окремих питань, наприклад призначення посла (як саме це відбувається, бо в Конституції відповідь відсутня), в який спосіб президент утворює консультативні, дорадчі, допоміжні органи і служби (на рівні закону треба розмежувати і дати визначення цим поняттям, чим відрізняються органи від служби, наголосити на тому, що вони не мають владних повноважень, і їхнє завдання — обслуговувати президента як такого). 

Немає такого інституту влади, як офіс, адміністрація чи секретаріат президента, як би він не називався. Звісно, це справа президента, як назвати свій допоміжний орган, і жоден закон не може його в цьому обмежити, але це все одно буде допоміжний орган, функції якого — допомагати президентові, а не давати доручення, наприклад, міністрам. Крім того, цей закон має заборонити президентові утворювати якісь консультативні чи дорадчі органи, де співголовами робити керівника ОП і прем’єр-міністра, адже це приниження ролі голови уряду, який є серйозною публічною політичною фігурою. Так само не можна до цих консультативних органів включати народних депутатів, навіть за їхньою згодою, адже це порушує принцип розподілу влади у країні. Також туди не можна включати чинних членів Кабміну, адже це все ж самодостатній вищий орган влади і це не підлеглий орган президентові. 

Більше того, у законі про президента має бути зазначена максимальна кількість штату допоміжного органу, щоб він його не перевищував. Другий момент — і тут, до речі, дуже потрібне тлумачення КСУ — чи дійсно президент має право застосовувати вето до закону про держбюджет України. 

Очевидно, якась логіка була у “батьків” Конституції, коли вони це виписували. Але без висновку КСУ ми не можемо так вважати. Проте в мене є певні сумніви, чи дійсно президент може застосовувати вето до закону про держбюджет. Якщо він не може цього робити, то це буде дуже серйозне посилення позиції парламенту, адже тоді він визначатиме видатки на утримання допоміжних органів президента. 

І останнє — навіщо допоміжним, консультативним і дорадчим органам службовий зв’язок — АТ-100 і так далі? Щоб передати інформацію, президент сам може зателефонувати прем’єр-міністру чи міністрам — так завжди було, можемо згадати часи Кучми чи Ющенка. Їхні секретаріати не мали такої фактичної ролі, як це має місце зараз, і, на жаль, цьому дуже багато допомагають ЗМІ в лапках, які постійно, без кінця пишуть про ОП. А де президент, він що, працює в цьому офісі чи як? У нас є єдиний у цій будівлі владний суб’єкт — президент України, іншого владного суб’єкта немає, безвідносно до прізвищ. Всі інші, хто працює в офісі — це люди допоміжної структури, які за межами будівлі не мають жодних повноважень.

— В чому природа неформального впливу Офісу президента? Навіть був  давній жарт про Адміністрацію президента імені Табачника…

— Я з вами не погоджуюся, на Кучму жоден керівник апарату не впливав, це був самодостатній президент, як і будь-який інший — Кравчук, Ющенко, Порошенко чи Янукович, хоча з останнім інша історія, але на нього офіс теж не мав впливу. Ми живемо за такого рівня політичної правової культури, який у нас об’єктивно існує. Але саме суспільство, його інститути та медіа не повинні лити воду на млин ідеї про всевладдя ОП. 

Тоді виникає питання: якщо медіа це критикують, то чому вони постійно цитують слова якогось клерка з ОП? На що це впливає? Ця людина ні за що не відповідає і у неї немає жодних повноважень, її слова не варті нічого, адже цю людину ніхто не обирав. Є президент України — питань немає, є голова Верховної Ради — питань немає, є прем’єр-міністр. Але якийсь позаштатний радник керівника ОП — це джерело? Ці люди нікого не представляють, є відповідні державні органи, які мають повноваження і несуть відповідальність за сфери діяльності. 

Важливо, аби і ми цю тему не розкручували, тобто наполягати на тому, що Офіс президента — це як апарат Верховної Ради, або як і секретаріат Кабінету міністрів, це допоміжні структури, які повинні забезпечувати папером, скріпками, справним автомобілем, щоб унітази працювали в приміщенні… Вибачте за таке порівняння, але все це так, адже вони повинні забезпечити роботу цих структур. 

— Останнім часом також все більше чуємо про втрату суб’єктності Верховної Ради в політичній системі. На ваш погляд, чи справді це так?

— Чинне скликання парламенту в плані суб’єктності показало оцінку зі знаком мінус. Ми повинні розуміти, що парламент має не лише представницьку, законодавчу і бюджетну функції, в нього ще є дуже важлива контрольна функція. 

Кожного разу, коли звільняють міністра чи посадову особу, яку має право призначати парламент, то це, як правило, відбувається без звіту. Виникає питання: а парламент тут для чого — для меблів чи для того, аби на кнопку тиснути? Може, перед звільненням запитати посадовця, що він зробив хорошого на посаді, а що не вийшло?

В нас, на жаль, в українській Конституції немає такої речі, як інтерпеляції для членів парламенту, які є в багатьох інших зарубіжних країн. Це дуже грубе порівняння з депутатським запитом, коли член парламенту готує звернення на адресу певного міністра чи чиновника, щодо якого парламент здійснює контрольні функції, і тоді він не просто повинен дати відповідь, а має прийти в парламент у визначену дату та час і відповісти на всі питання, які є у парламентарія. 

За результатами заслуховування такого міністра або чиновника парламент визнає роботу цих посадовців задовільною чи незадовільною. Якщо останнє, то  вирішується питання про його звільнення, якщо задовільною, то посадовець продовжує далі працювати. Це питання актуальне також до теми майбутньої конституційної реформи.

— У ВРУ досі залишається проросійська частина нардепів, які мають керівні посади на рівні комітетів та беруть участь у зустрічах із міжнародними партнерами. На ваш погляд, яким чином бути з їхніми мандатами, чи мають бути якісь обмеження відносно них? 

— Як у громадянина, у мене ставлення, що людей, які роками озвучували російський порядок денний та шкодили державі, їх взагалі там не повинно бути. Але ми повинні також пам’ятати, що в нас є Конституція, і якщо ми відійдемо від одних позицій, то як нам пояснити і обґрунтувати те, що не можна порушувати інші положення Конституції?

Стаття 81 Конституції передбачає винятковий перелік підстав для дострокового припинення повноважень нардепа. Наприклад, якщо депутат від певної проросійської сили вчинив злочин, має бути розслідування. З 2020 року у нас не існує депутатського імунітету, але є депутатський індемнітет.

Читайте також: Доторканні нардепи: які підозри отримали депутати цього скликання ВРУ

Що перешкоджає розслідувати кримінальні провадження в цій сфері? Якщо справа розслідується, передається до суду, є обвинувальний вирок, то  повноваження такого нардепа припиняються. Більше того, парламенту навіть за це голосувати не треба, адже вирок, який набрав законної сили, є юридичним фактом, який припиняє достроково повноваження такого нардепа.

Натомість депутат, який втік за кордон для постійного проживання, — це також підстава для припинення повноважень, і парламент має проголосувати за постанову щонайменше 226 голосами — і питання закрито. Але, звісно, за межі 81-ї статті Конституції ми не можемо виходити. 

Щодо посад у комітетах, то, на моє глибоке переконання, жоден із цих депутатів від проросійських сил не може бути членом Комітету з питань національної безпеки і оборони, їм там нема чого робити навіть на рівні членства. Таємна інформація не повинна поширюватися серед них. Крім того, такі депутати не повинні працювати в Комітеті з питань правоохоронної діяльності і не повинні впливати на діяльність правоохоронних органів, коли до них самих є дуже багато питань.

Є інші комітети, де вони можуть бути залучені, але, очевидно, не на рівні керівництва. І це жодним чином не суперечитиме Конституції, адже це не предмет її регулювання. Більше того — це навіть не суперечитиме Регламенту ВРУ, адже ця фракція припинила своє існування.

— Противники такого підходу можуть закинути, що це обмеження законних прав і обов’язків народного депутата.

— Це питання доцільності. Статус народного депутата визначається, безумовно, законом, але це питання розсуду самого парламенту. Якщо він не вважає, що цей депутат може бути ефективним на посаді в якомусь комітеті, то його можуть звідти відкликати і обрати в інший комітет. В цьому немає жодних порушень, і подібні рішення будуть відповідати як Конституції, так і закону. 

“Якщо принципи виборчого права не дотримані, то і виборчого процесу немає”

— Парламентом рік тому в рамках “Діалогу Жана Моне” була досягнута згода, що перші шість місяців після завершення воєнного стану ми не  проводимо вибори, адже потрібен підготовчий етап. На ваш погляд, наскільки можливо зараз у суспільстві говорити про вибори і чи є у цьому доцільність? Чи ми маємо відкласти ці розмови і зосередитись лише на війні?

— Маємо пам’ятати, що вибори — це не просто така процедура: зареєструвати кандидата, виготовити бюлетені, дати їх виборцям, і ті мають вкинути їх в урни для голосування, підрахунок голосів і так далі. Це дуже примітивне уявлення багатьох українських громадян про вибори як якийсь механічний процес. Насправді це не так. 

Вибори — це більш серйозна річ, я би навіть сказав, що це певна філософія. Це якісь вищі речі, які гарантуються певними принципами, наприклад принципом загального виборчого права, щоб усі без винятку мали можливість взяти участь у виборах. Принцип вільних виборів — щоб ніхто не впливав на позицію того чи іншого виборця, щоб вибір був поінформований. Принцип рівного виборчого права — коли всі в однакових умовах. 

Якщо принципи виборчого права не дотримані, то і виборчого процесу немає. Тоді це все що завгодно — це білорусь чи росія, але не вибори, які визнають члени міжнародної демократичної спільноти.

За яких умов можливі вибори? Вони можливі щонайменше тоді, коли не буде  воєнного стану, а він існуватиме доти, поки буде дійсно повномасштабна війна і буде небезпека та загрози для життя і здоров’я українських громадян, які в тому чи іншому статусі вступатимуть у виборчий процес — як виборці, кандидати, члени комісій, спостерігачі, довірені особи чи представники.

Шестимісячний строк — це мінімально можливий підготовчий термін, і про це говорять експерти ЦППР, ОПОРи та IFES. Ми можемо все що завгодно фантазувати, наприклад, якщо повномасштабні дії припиняються, укладається якесь перемир’я, то буде серйозний запит суспільства на вибори. І цей тиск буде дуже величезний на органи влади. Я не впевнений, що в нас буде шість місяців для того, аби підготуватися до виборів. 

Але важливо, щоб вибори не відбулися одночасно, всі типи виборів — президентські, парламентські та місцеві — треба розводити в часі, адже це технічно і організаційно складно. Крім того, це дуже серйозні виклики для Конституції. Буквально один штрих: президентські вибори — це 90 днів до дня голосування, парламентські — це від 54 до 60 днів до дня голосування, і місцеві — це 50 днів до дня голосування.

Якщо хтось скаже, що можна змінити, то ні, шановні, це треба міняти Конституцію, адже у нас строки для парламентських і президентських виборів виписані в Конституції. Ми не вигадаємо їх в законі, і Виборчий кодекс від цього не зміниться. Очевидно, треба буде прийняти закон про особливості проведення повоєнних виборів, який спільно з Виборчим кодексом має врегулювати всі особливості перших повоєнних виборів.

— На вашу думку, чи мають бути обмеження виборчих прав в осіб, які були причетні до російської агресії, та представників заборонених партій?

— Відповідь маємо також шукати в Конституції. Як би ми погано не ставилися до покидьків, які сприяли агресії і були колаборантами, але є вимоги Конституції, і їх треба дотримуватися. Там визначено, хто не може балотуватися на парламентських виборах — наприклад, людина, яка має судимість за вчинення умисного злочину. У нас же є навіть заочне кримінальне переслідування — чому воно не застосовується щодо того ж Євгена Балицького чи Володимира Сальдо? Все це треба робити завчасно, щоб, коли будуть вибори, той же Сальдо не прийшов реєструватись зі словами, що він проживав на території  України останні п’ять років, досяг відповідного віку і вироку по ньому немає. 

Така ситуація, на жаль, може бути. Може бути несправедлива ситуація, коли, умовно кажучи, мама вивозить дітей, рятуючи їх від війни за кордон, і перериває безперервний строк проживання в Україні. Тоді вона не зможе балотуватися на наступних виборах, якщо вона політично активно хоче йти до парламенту. А колаборант, який на звільненій території України весь час проживав, допомагав проводити псевдовибори чи псевдореферендуми, всіляко допомагав окупантам — у нього будуть кращі умови для балотування, якщо вироку суду по ньому немає.

— Щодо цензу та неможливості балотування в разі його порушення, на ваш погляд, реалістично, що його будуть ретельно враховувати під час майбутніх повоєнних виборів?

— Ми повинні застосовувати ценз осілості, адже це конституційна вимога — десять років проживання перед днем голосування на виборах президента і п’ять років на парламентських виборах. Є певні винятки з правила, наприклад, для дипломатів та членів їхніх сімей, адже формально вони перебувають у довгостроковому відрядженні за кордоном, але вважаються такими, що проживають в Україні. 

Також я б поширив ці винятки, наприклад, на українських військовослужбовців, які перебувають зараз у Курській області російської федерації, адже вони там перебувають у складі ЗСУ під час воєнного конфлікту. Виключення також стосується українських в’язнів, які перебувають в російських тюрмах. Так, фізично вони перебувають на території іншої держави, агресора, але їх треба вважати такими, що проживали в Україні, в цілях виборчого закону. Завдання Виборчого кодексу — підкреслити, а не нівелювати конституційну норму про ценз осілості.

***

— Які найважливіші рішення ухвалила Верховна Рада ІХ скликання?

— Це законопроєкти, які стосуються протидії російської агресії — звернення до багатьох європейських держав та кваліфікація агресії. Це також заклики визнати окупованими народи російської федерації, зокрема є постанова про чеченців, на черзі будуть інгуші та інші. Це теж треба робити, росію треба розвалювати зсередини і максимально сприяти визвольним рухам, навіть якщо вони дуже слабенькі. Слава богу, парламент це робить і вони молодці. 

Є питання до податкової політики — там багато мінусів, питання до посилення контрольної функції парламенту, треба допрацьовувати Регламент ВР і посилювати міжпарламентську співпрацю.

— Яку музику ви слухаєте?

— В основному класичну і рок-музику. З класичної мої два улюблені композитори — це Бах і Моцарт, а з рок-гуртів — теж класичне, типу Queen.

— Яку книжку порадите?

— В основному я читаю класику й історичну літературу. Дуже рекомендую шикарне дослідження “Друга світова війна” Ентоні Бівора. З художньої літератури, безумовно, серед українських авторів — це Іван Котляревський, серед зарубіжних — Джек Лондон.

— Який фільм ви б порадили подивитися?

— Останнім часом я сильно присів на детективи про Еркюля Пуаро Агати Крісті старої екранізації.