Облцентри без міських голів. Як причетні до цього правоохоронці й центральна влада

Минулого тижня в Києві відбувся XVIII Український муніципальний форум, куди з'їхалися представники місцевого самоврядування з усієї країни. Офіційний порядок денний зосереджувався на зміцненні громад, зокрема убезпеченні муніципалітетів від тиску правоохоронних органів і силовиків. Через це голова Асоціації міст України Віталій Кличко повідомив про посилення юридичної служби АМУ. 

ЧЕСНО проаналізував, чому понад третина облцентрів не мають мерів, хто прийшов замість обраних громадою очільників і як до цього причетні правоохоронці та центральна влада. 

Куди зникли міські голови восьми обласних центрів?

Наразі у семи радах обласних центрів, крім деокупованого Херсона, є виконувачі обов’язків мера. Ці повноваження, згідно із законом, переходять секретареві ради. Без скандалу обійшлося лише в Житомирі, де Сергій Сухомлин перейшов на посаду голови Держагентства відновлення та розвитку інфраструктури, та у Кропивницькому, де Андрій Райкович після переобрання мером на початку повномасштабного вторгнення погодився на посаду голови Кіровоградської ОВА.

У решті випадків зміні керівника міста передували обшуки, кримінальні провадження та заяви про тиск правоохоронних і силових органів. 

У законі “Про місцеве самоврядування” визначено перелік умов, за яких можливе дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Водночас в Асоціації міст України додають, що закон також передбачає процедуру заміни голови секретарем, обраним відповідною радою:

“У мирний час існує стандартна процедура призначення позачергових виборів для відновлення місцевого самоврядування в повному обсязі. Під час воєнного стану вибори не проводяться, вводяться військові адміністрації (Херсон, Гостомель), тож існує великий ризик згортання самоврядування”. 

Зазначимо, що мера Херсона Ігоря Колихаєва у червні 2022 року викрали росіяни. Обов’язки міського голови поклали на Галину Лугову, яку у вересні того ж року призначили начальницею Херсонської ВЦА. Вже у березні 2023 року президент змінив її на Романа Мрочка. Відтоді він — начальник Херсонської МВЦА.

Троє з уже колишніх очільників обласних центрів написали особисті заяви про складання повноважень: мер Житомира Сергій Сухомлин достроково залишив посаду 19 вересня 2024 року, мера Кропивницького Андрія Райковича 7 березня 2022 року президент призначив головою Кіровоградської ОДА, мер Запоріжжя Володимир Буряк склав повноваження за станом здоров’я. 

Читайте також: Особиста присутність — обов’язкова: як в умовах війни працює міськрада Запоріжжя

Ще четверо залишили мерське крісло не з власної волі. Двох суд визнав винними в адмінправопорушеннях — допущенні конфлікту інтересів і неповідомленні про це НАЗК.  Чернігівського міського голову Владислава Атрошенка з 1 лютого 2023-го усунули з посади на рік, бо він наказав водієві (працівнику міськради) вивезти автомобіль дружини за кордон. Подібна доля спіткала ексочільника Рівного Олександра Третяка. На нього НАЗК склало три протоколи, один із яких — про призначення своєї спонсорки на виборах керівницею справами виконкому та максимального преміювання її на роботі — став фатальним для посадовця. 

А колишнього очільника Полтави Олександра Мамая 2 березня 2023 року ВАКС визнав винним за кількома статтями ККУ. Посадовець визнав себе винним і пішов на угоду зі слідством. Отримав умовний термін: п’ять років ув’язнення з іспитовим строком на рік і позбавлення права обіймати керівні посади. 12 квітня Полтавська міська рада проголосувала за позбавлення його повноважень. Нині він судиться за повернення у мерське крісло. Так само як і колишній очільник Сум. 2 жовтня минулого року Олександра Лисенка та директора департаменту інфраструктури міста викрили на корупції та затримали співробітники СБУ та НАБУ. 31 січня 2024 року міськрада проголосувала за висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови. Судового рішення щодо Лисенка немає, бо тільки 18 вересня НАБУ й САП завершили слідство і скерували до суду обвинувальний акт. 

Проте поновитися на виборній посаді не так просто. Закон “Про місцеве самоврядування” не містить такого механізму. 

“Якщо є рішення ради про дострокове припинення повноважень, відповідно до закону, тоді це рішення є легальне. На момент голосування вони (депутати) ставили питання про недотримання головою виконання Конституції і законів, і формально тоді вони праві. Питання у самій правовій системі: або є кримінальне покарання, яке пов’язане з позбавленням волі — це одна справа. Тоді суд приймає рішення й людину закривають у СІЗО. І є другий підхід: якщо голова не виконує повноважень, наданих законом, то його повноваження можуть бути припинені радою, відповідно до норм закону “Про місцеве самоврядування”. Щоб розв’язати цю проблему, мав би бути впроваджений державний нагляд за актами й рішеннями органів місцевого самоврядування”, — наголошує Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.

Загалом у частини представників місцевого самоврядування та правоохоронних органів склалися достатньо напружені відносини. У різний час про тиск заявляли: Сергій Моргунов, міський голова Вінниці й вінницького регіонального осередку Асоціації міст України — про обшуки в Барській та Тульчинській громадах, мер столиці Віталій Кличко — про обшуки в департаментах, вже згаданий ексочільник Рівного Олександр Третяк переконував, що “зелена” влада чинила тиск на суд”, такої ж думки і колишній міський голова Чернігова Владислав Атрошенко. 

І от нещодавно одразу двоє керівників облцентрів виступили з повідомленнями про тиск правоохоронців: в. о. чернігівського міського голови Олександр Ломако написав:

“Мені відомо, що зі столичних пагорбів поступила команда зібрати підписи за позачергову сесію з питанням недовіри секретарю міської ради. Оббігли всіх депутатів, але не могли нашкрябати і десяти підписів при необхідних 22… Якщо ці депутати наберуться мужності і не будуть виконувати ці вказівки проти міста, а просто вимкнуть телефони або не братимуть трубку від цих “кураторів” — сесія збереться за день”.

А мер Дніпра Борис Філатов заявив , що “за останні декілька тижнів проти Дніпровської міської ради розгорнуто безпрецедентну кампанію зі знищення місцевого самоврядування”: 

“Десятки кримінальних справ, сотні обшуків, численні арешти. Все це свавілля якимось чином дивно збігається з жахливою інформаційною кампанією по дискредитації працівників та депутатів”.

Чому в. о. не міський голова?

Загалом в Україні приблизно 180 територіальних громад із 1469 (в тому числі 144 громади, які захоплені росіянами після 24 лютого 2022 року, та ще 31 — з 2024-го) не мають обраних на виборах голів. Подібної ситуації не було в жодному попередньому міжвиборчому циклі, а якщо із виборами не квапитимуться, то легітимного, конституційно визначеного голову громади треба буде шукати в Червоній книзі: 

“Чим довше вибори не проводяться, тим вище бажання змінити голову, щоб до того часу, коли будуть оголошені нові вибори, про нього забули, а “розкрутити” іншого, лояльного”, — переконаний Ткачук. 

Станом на початок жовтня 2024 року сім обласних центрів мають виконувачів обов’язків міського голови (у Херсоні — МВА). Житомир очолює Галина Шиманська (“Пропозиція”), Запоріжжя — Регіна Харченко (“Слуга народу”), яка змінила на посаді однофракційця Артема Куртєва 24 квітня 2024 року, Кропивницький — Олександр Мосін (“Пропозиція”), Полтаву — Катерина Ямщикова (“Слуга народу”), що стала 28 липня 2023 року замість Андрія Карпова (ЄС) виконувати обов’язки міського голови (Андрій Карпов, до слова, теж судився за поновлення на посаді), Суми — Артем Кобзар (“Слуга народу”), який замінив Юлію Павлик від “Батьківщини”, Рівне — Віктор Шакирзян (“Рівне разом”), та Чернігів — Олександр Ломако (“Рідний дім”). 

Змінити секретаря, а отже й в. о. мера, дуже просто. Його обирають з-поміж себе кілька десятків депутатів. Є тергромади, де вже три-чотири рази змінювався виконувач обов’язків. 

“Вони створюють такі коаліції між собою: сьогодні обрали одного секретаря й поставили його головою, за три місяці зняли, поміняли на іншого, і це ні до чого хорошого не приводить. Такий підхід руйнує відповідальність щодо виборців, бо вони проголосували, обрали людину, як правило, кількість голосів за цю людину є достатньо високою, а потім ті люди, частина з яких отримали по кілька голосів, вони стають виконувачами обов’язків. Виборча система так сформована, що депутатом може стати той, за кого майже ніхто не голосував, і він потім може стати секретарем і виконувачем обов’язків. Це поганий тренд”, — зауважує Анатолій Ткачук.

До слова, у жодному обласному центрі представники президентської партії не отримали перемоги на місцевих виборах. А станом на жовтень 2024-го вже три міста — Запоріжжя, Полтаву й Суми — очолюють “слуги народу”. Політолог Тарас Загородній пояснює таку тенденцію:

“На місцевих виборах була така негласна установка, якщо перемагає мер не від партії влади, то секретар міськради повинен бути від “Слуги народу”. Відповідно, коли йде мер чи голова громади, то, звичайно, стає представник “Слуги народу”. Якщо це не впливає на функціонування міста, то тут немає проблем”.

Загалом уся життєдіяльність громади може забезпечуватися і з виконувачем обов’язків на чолі. Проте він, наприклад, не має права вето на рішення ради. 

Недореформована держава

Верифікувати наявність чи відсутність тиску силовиків на місцеве самоврядування дуже важко.  

По-перше, процес децентралізації, яка має стояти на “трьох китах”: фінансах, повноваженнях і відповідальності, не отримав третього елемента. Центр не запровадив державний нагляд за місцевим самоврядуванням, залишивши систему держуправління розбалансованою та слабокерованою. Анатолій Ткачук пояснює:

“Міські голови в особі Асоціації міст дуже не хотіли запровадження логічного державного нагляду, який би відповідав Європейській хартії місцевого самоврядування і не допускав би того хаосу, який є зараз. Оскільки Асоціація міст все зробила для того, щоб не було прийнято такого закону, ми отримали зараз дивну ситуацію, коли суди по дріб’язкових порушеннях фактично приймають рішення про дострокове припинення повноважень голови, який отримав мандат на виборах. Це неправильно”. 

Асоціація міст України й справді вже кілька разів була проти законопроєктів щодо державного нагляду: 2017-го й 2018-го. Тоді обидві спроби Мінрегіону запровадити його “провалилися”, але від мети центральна влада не відмовилася. 30 жовтня 2020 року у Верховній Раді зареєстрували зміни до закону "Про місцеві держадміністрації" щодо реформування територіальної організації виконавчої влади (№4298). Нині він готовий до другого читання. В коментарі ЧЕСНО в АМУ повідомили, що й цей документ підтримати не можуть:

“В редакції законопроєкту 4298, яка є на сьогодні на сайті Верховної Ради (а ми обговорюємо конкретний текст, а не гасла), вводиться необмежений контроль з боку місцевих держадміністрацій, які одночасно розпоряджаються коштами й затверджують посадовців. Законопроєкт доповнює список з 26-ти державних органів, які вже сьогодні контролюють органи місцевого самоврядування. Це далеко не європейський і не демократичний підхід. Тому і Рада Європи виступала з зауваження до цього законопроєкту. План Україні на виконання Ukraine Facility передбачає імплементацію не норм конкретного 4298, а принципів, які порушує сьогоднішня редакція 4298”.

Один із ініціаторів законопроєкту нардеп Віталій Безгін переконаний, що наступного року парламент ухвалить закон.

“Законопроект щодо нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування буде ухвалено не пізніше березня 2025 року! І вже відверто не важливо хоче цього одна конкретна асоціація, чи не хоче. Це вже предмет домовленостей між державою Україна та Європейським Союзом. Це вимога Ukraine Facility з чітким дедлайном. З боку парламенту ми не будемо форсувати події. Ми зацікавлені проголосувати ту редакцію, яка матиме найменше опонентів. Ту редакцію, що буде підтримана партнерами. Але ніхто не буде намагатися задовільнити усіх”. 

По-друге, недореформованість усієї правоохоронної й судової систем. Реформи децентралізації та правоохоронних органів, які починалися приблизно в один час, 2014 року, не завершилися й досі. А цих змін вимагає і ЄС, і українське суспільство. У травні цього року Президент схвалив Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки. У серпні Уряд затвердив План заходів з його реалізації. Що примітно, очолював Міжвідомчу робочу групу із розроблення плану Андрій Костін, який нещодавно склав повноваження Генпрокурора через корупційний скандал із МСЕК та можливу причетність до цього низки прокурорів країни. На папері – амбітні реформи, а на практиці бачимо, як місцеві еліти, до кіл яких входить і місцеве самоврядування, і правоохоронці в регіонах, знаходять як порозумітися. 

По-третє, дисбаланс на руку центральній владі. Силовиків і правоохоронців (формально незалежних) можна нацькувати, коли на мера потрібно натиснути для вирішення політичного або комерційного питання. 

В Асоціації міст України ЧЕСНО розповіли, що провели опитування муніципалітетів щодо наявності чи відсутності тиску:

“З отриманої від муніципалітетів інформації видно, що абсолютна більшість кримінальних проваджень відкрита “по факту”, без жодних доказів, відповідно, до суду передаються близько 10% кримінальних проваджень. Очевидною є тенденція збільшення кількості кримінальних проваджень з 2022 року більш ніж у чотири рази… Окремим тиском на органи місцевого самоврядування використовуються справи, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, в яких оскаржуються рішення органів місцевого самоврядування. Яскравим прикладом цього є оскарження Чернігівською МВА рішення Чернігівської МР щодо бюджету міста”. 

Крім того, в АМУ зазначають, що це вже друга хвиля. Перша була до повномасштабного вторгнення, у 2021 році. Про другу очільники громад почали говорити з літа цього року. А на початку осені з’явилася версія, що місцеві вибори таки можуть провести відповідно до графіка – восени 2025-го. Про це, посилаючись на анонімні джерела у верхівці влади написала низка українських ЗМІ. Це може бути “репетиція” перед парламентськими чи президентськими.