Володимир Венгер: “Вибори — це свято демократії, але саме голосування — лише верхівка айсберга”

Третя у цій серії інтерв’ю — розмова з деканом факультету правничих наук Національного університету “Києво-Могилянська академія”, міжнародним експертом з питань виборів та верховенства права Володимиром Венгером.

Для розмови ми зустрічаємось у студії на Європейської площі. У першій частині інтерв’ю ми говорили про збереження балансу обмежень воєнного стану, воєнний мандат президента, подвиг парламенту, унікальний досвід України, природне відчуття справедливості й “останній бастіон” українців. 

У другій частині інтерв’ю говоримо про: проблеми майбутніх повоєнних виборів, ценз осілості, голосування в “Дії”, перехідне законодавство та обмеження для колаборантів.

***

“Вибори — це свято демократії, але саме голосування — лише верхівка айсберга”

— Які мають бути передумови, щоб суспільство, парламент і загалом держава почали дискусію про підготовку до повоєнних виборів?

— Готуватися треба вже, але не до виборів, хто кого обере, а до виборів як до демократичної цінності. Зараз ця дискусія зводиться до того, як надрукувати бюлетені, доставити їх в окопи чи роздати за кордоном їх тим, хто виїхав з України, або як порахувати результати. Але це дуже-дуже механістичне сприйняття виборів.

У нас завдання, з одного боку, реагувати на виклики війни, з іншого — зберегти демократію. Вибори в демократичній країні не можуть зводитись лише до організації процедури голосування. Є набагато більше передумов. Наприклад, чи потрібні під час передвиборчої агітації вільні і незалежні ЗМІ? Вони мають бути тільки на загальнодержавному рівні чи й на місцевому, з рівним доступом опозиції, влади і новостворених політичних сил?

Те ж саме стосується формування передвиборчої програми. Чи можуть на місцевих виборах, наприклад, сформувати якісну передвиборчу програму люди, які тільки приїхали з-за кордону, або приїхали з іншої області, де вони були з дітьми та сім’єю?

Для цього потрібен певний час, аби люди зрозуміли, наприклад, що на місцевих виборах їм у програмі треба робити акцент на відновленні школи, ремонті моста, розбудові інфраструктури чи пошуку інвестицій. 

Вибори — це свято демократії, але саме голосування — лише верхівка айсберга. Людям, які будуть брати участь у виборах, потрібно, з одного боку, мати можливість сформувати програму, а тим, хто буде голосувати, мати можливість проникнутися ідеями цих програм, щоб зробити усвідомлений вибір.

Те саме стосується перехідного правосуддя. Уявіть, що у складі виборчої комісії або її головою десь на Харківщині буде людина, яка гіпотетично брала участь в організації катівень. Це ніяк юридично не зафіксовано, немає кримінального провадження, але у громаді всі знають про це. Чи будуть чесними ці вибори, а люди — робити чесний і усвідомлений вибір?

Те саме стосується фінансування передвиборної агітації. Станом на сьогодні законодавство про його регулювання застаріле, на межі кінця 90-х. Регулювання Виборчого кодексу і суміжного законодавства живе в ілюзії, що основна передвиборча агітація відбувається в газетах і на каналах. Регулювання фактично зводиться лише до регулювання діяльності медіа. Не йде мова про новітні медіа, месенджери, групи та платформи. 

На одному з міжнародних заходів я показав учасникам одну з українських груп у вайбері, де на той час було 3,5 мільйони учасників. Вони подивилися і кажуть, що деякі їхні загальнодержавні ЗМІ можуть заздрити таким показникам. 

Чи Україна знайде відповіді на ці питання одразу? Ні. Чи Україна знайде відповіді, що робити з перехідним правосуддям, людьми, які вчиняли воєнні злочини або займалися колабораційною діяльністю? Швидко — ні. Як забезпечити права і пасивне виборче право тих, хто виїхав за межі країни? Тих, хто виїхав добровільно, і тих, кого депортували? Дітей, яких насильно вивезли і яким виповнилось 18 років? Або людей, в яких забрали паспорти на окупованих територіях, і як їх відмежувати від тих, хто їх добровільно здав? Це питання, над якими вже сьогодні мають думати Мін’юст, Верховна Рада та інші. Але це не підготовка до виборів. Це підготовка до демократичного врядування у повоєнний час.

— Якими мають бути першими кроки держави у цьому напрямку?

— Для проведення виборів потрібно розмежувати країну на щонайменше три групи територій. Перша — та, де вплив війни був мінімальний і на цих  територіях гіпотетично відновилося конкурентне політичне середовище. Тут обмеження теж мають застосовуватись для проведення виборів, але не такі серйозні. 

Друга група територій — ті, де вплив війни, окупації або активних бойових дій був достатньо великим. Але, тим не менше, він вимірюваний, і ці індикатори можна кількісно та якісно оцінити і відтермінувати вибори ненадовго. Найкращий приклад — Херсон, де відновили роботу суди, повернулися основні органи влади, працює поліція. Не військовослужбовці забезпечують безпеку, хоча вони теж є, але вже є регулярна поліція. До речі, це один з індикаторів за миротворчими стандартами ООН для виборів.

Третя група — території, які роками були під окупацією, або які знищені в ході активних бойових дій, тут вибори не можна буде проводити дуже довго. Це роки, можливо, навіть десятиліття. Очевидно, мають бути розроблені механізми перехідних адміністрацій. 

Коли ми проаналізуємо за цими критеріями країну, будемо мати чітке розуміння того, які вибори і коли нам потрібно проводити.

Крім того, треба розмежувати вибори загальнодержавні та вибори місцеві. Тут теж важлива історія, бо парламенту доведеться визначатися, скільки територій України мінімально достатньо для того, аби провести загальнодержавні вибори. 

З місцевими виборами, з одного боку, трішки простіше, адже їх проведення можна відкласти і замінити на ВЦА або інші органи. Але це теж досить складний процес.

— Яка ваша думка щодо послідовності проведення виборів і можливого їх об’єднання? Прихильники цього підходу переконані в економії для бюджету.

— Демократія — це не те, на чому економлять. Якщо хтось хоче економити, то для чого такий великий парламент? Великий парламент потрібен для того, аби в країні була демократія. І 450 депутатів у Верховній Раді не випадково. У багатьох європейських парламентах один депутат є представником приблизно 100 тисяч населення. Демократія — це те, на чому зекономити не вийде, бо згодом ми можемо втратити значно більше. 

На кількості проведення виборів також не вдасться зекономити. Президентські вибори до повномасштабної війни коштували орієнтовно два мільярди гривень, левова частка яких пішла на оплату праці членів виборчих комісій. Це кошти, які все одно йдуть людям, інші процеси коштують не так дорого.

Тому я точно не бачу аргументів для того, щоб “давайте всі вибори проведемо разом, щоб зекономити”. Ми не зекономимо, а навпаки, буде ще більше ризиків. Тим більше цього не дозволяє Конституція.

Це неймовірно складно логістично зробити. Україна має досвід проведення кількох виборчих кампаній одночасно, і, чесно скажу, нічого доброго це не породило. Також, за міжнародними стандартами, щонайменше місцеві вибори проводять завжди окремо. Адже психологічно вся країна емоційно налаштована на загальнодержавний дискурс, а місцеві кандидати або кандидати на місцевих виборах починають мімікрувати — починаються дискусії не про проблеми місцевого самоврядування, а загальнонаціональні.

Щодо одночасного проведення президентських та парламентських виборів — це теж недобра річ. Найбільш логічним було б почати з місцевих виборів, потім парламентських, і тільки потім президентських.

А щодо формату виборів — вважаю, що все ж це будуть чергові. Адже вони фактично будуть випливати з конституційного мандату. Як тільки почнемо вигадувати щось нестандартне і оригінальне, це буде ще один аргумент на користь російської пропаганди про те, що у нас щось не так із державністю. 

Ми повинні максимально рідко втручатись у Конституцію, берегти її і втілювати. Крім цього, це має бути щонайменше кілька років, а краще — десятиліття після завершення війни. Адже, якщо ми почнемо її переписувати з чистої сторінки одразу після перемоги, це буде ще одна ознака того, що у нас щось було не так або ми були незрілі.

— Як, на вашу думку, бути з людьми, які були членами або балотувалися від проросійських заборонених партій?

— Очевидно, обмеження мають бути. Загальний демократичний міжнародний стандарт — обмеження такого типу повинні застосовуватись судом індивідуально за конкретні дії конкретної особи.

Чи зможе Україна запровадити всі обмеження індивідуально? Питання. Чи зможе Україна забезпечити в усіх випадках застосування таких обмежень тільки судом? Також питання. Але цього треба прагнути. Тому що неймовірно важко взяти і сформулювати критерії для всіх.

Є партії, які не заборонені, але робили неймовірно велику шкоду на початку 2000-х років. Якою лінійкою ми будемо міряти, що вони зробили? Точно так само це стосується питання членства в партії. Звідки ми знаємо, хто точно був членом партії? Можна дивитись на подання кандидатур до складу дільничних, територіальних та окружних виборчих комісій. Але це дуже нелегко.

Ми з вами вже маємо досвід люстрації. У вересні, якщо не помиляюся, закінчаться всі обмеження, передбачені законом про очищення влади. Найбільше обмеження, яке там накладалося, було десять років із забороною обіймати певні посади.

Чи дало це свій ефект? Чи проводив хтось аналіз із точки зору державної політики? Чи вдалося досягти всіх цілей закону? Багато питань. Без оцінки впливу, попереднього, теперішнього і майбутнього законодавства тут абсолютно не можна рухатися наосліп.

Обмеження повинні бути максимально близькими до міжнародних стандартів. Післявоєнний досвід багатьох країн показує, що не вийде все зробити аптечно чисто. Де можна забезпечити судову заборону, треба це робити.

Наприклад, російські партії, які в росії функціонують, в Україні не заборонені. Є ще “вибори” і “референдуми”, які проводились на окупованих територіях, або люди, які балотувалися від “єдиної росії” чи інших російських партій.

Не завжди тут буде повноцінний склад злочину. Колабораціонізм — це склад злочину, це конкретний вид діяльності. І якщо щось вчинялося під примусом фізичним або психологічним, складу злочину може не бути. За певних обставин можна припустити, що певна людина могла щось робити, але це не буде злочином.

Відповідно, взяти і написати в законі, що всі, хто отримали вирок за такою-то статтею ККУ, це, можливо, не охопить усіх випадків. Легко і швидко не вийде це зробити.

Студенти люблять критикувати парламент і депутатів, а я іноді їм пропоную спробувати написати будь-який закон на один рядочок і потім його спільно  проаналізувати. Спробувати виписати обмеження так, аби охопили усіх негідників.

Катування — це найжорсткіший і найочевидніший приклад. Є ще журналісти місцевих газет, які в умовах окупації писали на політично нейтральні теми, наприклад про те, як працює школа. Як кваліфікувати таку діяльність — це колабораціоністи? Це великі виклики, які одним махом на рівні Верховної Ради і одного закону вирішити не вийде.

“Правильних легких рішень не буде”

— У Верховній Раді в дискусії про законодавство перехідного періоду на окупованих територіях є начебто консенсус, що воно має бути, скільки території були окуповані. Наскільки, на вашу думку, такий підхід є доцільним?

— Не думаю, що ми можемо розробити єдиний підхід для всієї України. Ми навіть не зможемо розробити єдиний підхід для всього Криму, якоїсь області чи навіть міста. Адже це неймовірно складно.

Правильним був би підхід, коли б говорили про розробку критеріїв, які будуть основою для аналізу потреб реалізації публічної влади для кожної деокупованої території. Умовно, ми розробляємо систему індикаторів, які міряють, яка влада на цій території потрібна і до здійснення якої влади ця територія готова.

Наприклад, на замінованих територіях потрібно буде, аби порядок забезпечувала не тільки звичайна поліція, але й військові підрозділи, зокрема сапери. Хто буде координувати роботу саперів і поліції на цій території та забезпечувати їхню взаємодію? Може це робити міський голова — у мене є сумнів. Напевно, потрібна військова адміністрація. А на який період часу це буде, на час окупації? Ні, до того часу, допоки вони не розмінують цю територію. Чи можна встановити єдиний строк розмінування для всієї України — очевидно, що ні. 

Як тільки ми починаємо ці ідеї накладати на реалії, відразу зустрічаємося з тим, що не вийде одним розмахом пера сказати, що беремо один підхід для всіх. Правильних легких рішень не буде. Як правило, їх не буває. Є складний процес, до якого треба дозріти, над яким треба працювати. Але мова йде не про місяці чи роки, особливо на тих територіях, які були дуже довго окуповані.

Йдеться про те, аби створити середовище, в якому люди будуть довіряти владі. А робитимуть вони це тоді, коли будуть задоволені всі базові потреби, коли все функціонуватиме добре, коли люди думатимуть не про задоволення гуманітарних проблем — поїсти, помитися, поспати і не підірватися на міні.

А коли люди житимуть у середовищі, де безпечно, де зможуть цікавитися владою, впливати на її формування чи тримати її підзвітною. До того часу ми не зможемо обмежити вплив людей, які позитивно оцінювали окупаційну адміністрацію. Бо такі люди все одно залишаться, і цей фактор треба враховувати.

— Ще одна досить чутлива тема — українці, які виїхали за кордон. Зокрема про ценз осілості, який є в законодавстві, та неможливість балотування в разі його порушення. На ваш погляд, реалістично, що його будуть ретельно враховувати під час майбутніх повоєнних виборів?

— Ценз осілості до людей, які поїхали або яких вивезли з України, не може і не повинен застосовуватися. Цього можна порівняно легко досягнути законодавчим регулюванням розуміння постійного проживання. Україна знає відповідний досвід, і є рішення Європейського суду з прав людини по цих питаннях.

Інша справа, як на це відреагують самі громадяни — чи будуть, скажімо, виборці голосувати за таких кандидатів? Делікатне питання. Здається, виборці будуть намагатися на це реагувати не голосуванням.

На ценз осілості потрібно дивитися не тільки під формальним кутом зору, він має рахуватися через сукупність факторів. Наприклад, чи людина брала участь у житті країни і громади. Скажімо, у визначенні громадянства зазначено, що це наявність стійкого зв’язку між людиною і державою, який також має критерії — сплата податків, проживання родини, ведення бізнесу, наявність нерухомого майна тощо.

— Ще одна досить дискусійна тема щодо майбутніх виборів — можливість дистанційного голосування, найчастіше згадують “Дію”. Наскільки це практично реалізувати і чи є в цьому справді доцільність?

— Я не прихильник ні інтернет-голосування, ні електронного голосування. Перше — це умовне голосування в “Дії”, друге — це, наприклад, на машинах на дільниці.

Рівень нашої цифровізації та усвідомлення процесів та їх контролю в цій сфері поки що не дає нам підстави організувати і провести вибори, результатам яких ми б довіряли. Це найважливіша річ.

Є стандарти Ради Європи стосовно того, які мають бути вимоги до організації голосування в неконтрольованому середовищі, до чого відноситься інтернет-голосування. Як тільки ми почнемо розкладати на елементи ці вимоги, то побачимо, що ми не готові до цього і не зможемо це організувати найближчим часом.

Один із індикаторів — у разі інтернет-голосування система повинна бути захищеною і прозорою, аби будь-який виборець міг зрозуміти, як система це рахує.

Таку систему складно зробити, аби в неї не заліз ШІ чи розробник на етапі розробки не залишив “віконечко”. Яка частка громадян України зможе розібратися в структурі цієї системи настільки, аби сказати, що вони довіряють?

Нам до цього дуже далеко, а інтернет-голосування наразі не відповідає Конституції

***

— Які найважливіші рішення ухвалила Верховна Рада ІХ скликання?

— Я вважаю, що Верховну Раду треба було обирати ще минулої осені. Я з числа тих конституціоналістів, які калькулятором рахують, що строк повноважень у разі сумніву треба зменшувати, а не збільшувати. Але навіть якщо пристати на цю позицію, мені здається, цей парламент зробив багато доброї роботи.

Тут окрім законів є дуже серйозні процедурні речі. Їх не знають пересічні громадяни, але мені здається, треба віддати належне. Наприклад, текст підписаного головою Верховної Ради закону. Раніше з моменту його підписання головою ВРУ, для тих, хто не знає, після голосування в цілому є п’ять днів для великих законів, десять днів або трошки більше для голови Верховної Ради підписати. Потім він направляється до президента, президент має 15 днів для того, аби визначити, що з ним робити — підписати або накласти вето.

У проміжку з моменту підписання головою Верховної Ради до моменту ухвалення рішення президентом (якщо воно позитивне, то публікувалось у  газеті “Голос України”, а якщо воно негативне, то поверталось на вето) текст майже завжди ніхто не бачив.

Читайте також: Підвішені закони: чому Зеленський затягує із підписанням ініціатив?

У цьому скликанні голова Верховної Ради започаткував практику, коли тексти усіх законів оприлюднюються в цей момент. Дрібниця на перший погляд, але це дуже важлива річ.

Або ще одна процедурна річ: через зміни до регламенту дали можливість головному юридичному управлінню впливати на текст закону і таблицю до другого читання. Зауваження головного юридичного управління, а це якраз професіонали, дають можливість комітету провести повторне засідання до другого читання і внести зміни до таблиці. Якщо чесно, то в більшості випадків це не допомагає ані комітету, ані тексту закону, але сам факт наявності такої процедурної можливості і ця порівняно невелика кількість успішних історій — це вже велика перемога.

Щодо ухвалених законів, я б, напевно, відзначив закон “Про всеукраїнський референдум”, причому навіть не стільки його змістовну вагу, скільки процедуру роботи над ним. Громадянське суспільство у співпраці з політиками організувало процес так, що довіра до процесу була максимально високою. І це, напевно, один із небагатьох прикладів, коли суспільство працювало разом із парламентом.

Так само, можливо, закон “Про медіа”, і тут поставлю три крапки… Це скликання парламенту зробило багато добрих справ.

— Яку музику ви слухаєте?

— Різну. Страшенно люблю слухати Адель. Прочитав буквально на днях новину, що вона ще кілька концертів дає і хоче призупинити кар’єру. І в мене прямо якась тривога всередині.

А так в основному активна весела музика англомовна. Інколи в спортзалі страшенно люблю Imagine Dragons слухати.

— Яку книжку порадите?

— Обов’язково хочу порадити почитати Конституцію — це те, що насправді надихає і має прочитати кожен громадянин. Навіть у голлівудських фільмах будь-який ковбой з револьвером оперує поправками до Конституції.

Якщо говорити про художню літературу, то страшенно люблю читати Марію Матіос. Вона складна, інколи наганяє розчарування і депресію. Але це прекрасний мікс художньої думки, витвору автора, історії та легенд.

Якщо говорити про іноземних, очевидно, я люблю перечитувати “Маленького принца”. Кожного разу мені здається, що Екзюпері спеціально для мене його переписав.

— Який ваш улюблений фільм?

— Коли треба розслабитись, я люблю дивитись “Піратів Карибського моря”. Вони мене надихають, особливо перші дві серії.

Але гарний фільм, який змусив мене задуматися про багато дуже цікавих і філософських моментів, — це фільм “Два папи”, про перехід влади від папи Бенедикта до папи Франциска. Сама історична подія такого собі масштабу, але діалоги тоді ще папи і кардинала, їхні думки, які вони озвучувалися, дуже цікаві.