Влада втретє взялася за законопроєкт 4298

Реформа місцевих державних адміністрацій (МДА) є однією з ключових не лише у плані децентралізації, але й євроінтеграції України. Попри важливість та реальну необхідність введення державного нагляду за місцевим самоврядуванням, євроінтеграційний законопроєкт № 4298, який має розпочати перший етап реформи, застряг у стінах парламенту між першим і другим читанням.

У лютому 2024 року Комітет з питань організації державної влади повернувся до розгляду законопроєкту після тривалої паузи та вже навіть рекомендував його до другого читання. 

Втім, дата розгляду наразі невідома, як і те, як виглядатиме остаточна версія законопроєкту в сесійній залі, адже попри комітетське схвалення його досі не опубліковано на сайті Верховної Ради, а профільні організації місцевого самоврядування та Рада Європи дали новій версії документа суперечливі оцінки.

Рух ЧЕСНО аналізує причини “буксування” євроінтеграційної реформи та те, чому законопроєкт № 4298 вже третій рік не може потрапити до другого читання.

Питання реформування та переосмислення ролі держадміністрацій фактично залишається невирішеним із 2016 року, коли було офіційно скасовано державний нагляд з боку прокуратури. За логікою децентралізації замінити державні адміністрації мали б органи префектурного типу, на які покладались би в першу чергу наглядові та координуючі функції.

Однак на практиці провести реформу адміністрацій виявилося непросто. Адже для цього необхідні зміни до Конституції, що навіть за відсутності політичних маніпуляцій довкола статусу голів адміністрацій є непростою задачею. Саме тому для початку законотворці вирішили розбити реформу на етапи, де першим кроком мало бути ухвалення законопроєкту № 4298, який закладав необхідний ґрунт для повноцінного реформування державних адміністрацій.

Однак законопроєкт, а з ним і реформа, так і “зависли” в межах комітету, де розглядають уже третю версію документа, при цьому намагаючись знайти консенсус між експертами, профільними асоціаціями та європейськими партнерами. 

У такому стані законопроєкт перебуває з 2021 року, коли після голосування і прийняття у першому читанні розгляд реформи МДА розтягнувся спочатку через пандемію ковіду, а згодом і через суперечливі норми другої версії законопроєкту, яку підготували до другого читання у вересні того ж року. Нагадаємо, тоді несподівано змінили норму про те, що МДА мають очолювати професійні держслужбовці з кадрового реєстру, натомість у проєкті пропонували ставити на посаду голів держадміністрацій політичних призначенців із Банкової.

Після справедливої критики законопроєкт повернули на доопрацювання, і до реального розгляду повернулися лише в лютому 2024 року, вже в умовах повномасштабної війни та активного утворення військових адміністрацій. До цього спірні моменти законопроєкту активно пропрацьовували на зустрічах з експертами у “страсбурзькому форматі”.

Хоча проєкт досі не було опубліковано, за даними профільного комітету та одного з авторів законопроєкту Віталія Безгіна, особлива увага приділяється призначенню голів державних адміністрацій, які зрештою будуть саме державними службовцями. Окремо у новому проєкті прописано створення кадрового резерву держслужбовців, яких спеціально готуватимуть для посад голів МДА.

Крім того, буде оновлений і порядок призначення голів МДА.

• Кандидати беруть участь у конкурсі, який проводить єдина комісія (для голів ОДА, в комісії присутні представники асоціацій ОМС).

• Кандидатури переможців комісія направляє прем’єр-міністру.

• Прем’єр-міністр формує список кандидатів та виносить його на розгляд Кабміну.

• Уряд передає список (за нормою законопроєкту — не менше трьох осіб) президенту. До списку мають увійти переможці конкурсу та кандидати з кадрового резерву.

• Президент призначає голову МДА або запускає нову процедуру.

• Граничний строк перебування голови МДА в одній адміністративно-територіальній одиниці — три роки (впроваджується ротація).

Також у документі прописаний алгоритм дії державного нагляду з боку голів МДА, який виглядає наступним чином: МДА ідентифікує правопорушення, після чого органам місцевого самоврядування висувається вимога усунути його у 30-денний термін. Якщо вимога не виконується, МДА звертається до суду.

Тут слід зазначити, що наглядові повноваження голів МДА обіцяють не вводити до закінчення воєнного стану, коли військові адміністрації мають повернутися до цивільного формату роботи.

“Усі наглядові повноваження буде активовано тільки по завершенню воєнного стану, коли ми повернемося до цивільних адміністрацій! За рахунок цього ми також маємо додатковий час, щоб розмежувати повноваження між місцевими та державними владами та їх рівнями”, — зазначав Безгін після прийняття комітетом законопроєкту до другого читання.

Один із авторів законопроєкту 4298 нардеп Віталій Безгін. Фото: Facebook

Лише після закінчення дії воєнного стану розпочнеться робота Єдиної комісії з відбору голів МДА та формування кадрового резерву держслужбовців.

Загалом більшість експертів зійшлися на думці, що ця версія законопроєкту є кращою за той документ, який було представлено у вересні 2021 року. Однак не обійшлось і без критики, через яку розгляд законопроєкту № 4298 у залі може бути суттєво відтермінований.

Чи не найбільшим критиком нової редакції законопроєкту № 4298 виявилась Асоціація міст України (АМУ), жорстка позиція якої спричинила тертя під час засідання комітету та взаємні звинувачення в політичних іграх. При цьому слід зазначити, що три інші асоціації підтримали законопроєкт, хоча й говорили про необхідність доопрацювати його до другого читання.

АМУ ж критикує законопроєкт із процедурної та змістовної точок зору. Зокрема у коментарі Руху ЧЕСНО виконавчий директор асоціації зазначив, що через порушення розгляду законопроєкт має пройти повне коло починаючи з першого читання, адже, на його думку, асоціації отримали для ознайомлення повністю оновлений текст, а термін внесення поправок до другого читання давно вже збіг.

“По № 4298 проходили ряд зустрічей у “страсбурзькому форматі”, де представники фракцій у ВР та експертне середовище за посередництва Ради Європи, і всі асоціації брали участь в обговоренні тексту, останнє відбулось у жовтні 2023 року у Львові, де були надані рекомендації. 28 січня ми отримали текст, який є абсолютно оновленою версією відносно схваленого до другого читання. Тобто де-факто отримали новий текст законопроєкту. Виходячи з цього, я не бачу, як по регламенту в цій конфігурації комітет може працювати з цим текстом, і станом на сьогодні оцей текст досі не був опублікований на сайті Верховної Ради”, — каже Слобожан.

Виконавчий директор асоціації міст України Олександр Слобожан. Фото: Facebook

Крім процедурної частини в офіційній позиції АМУ викладений і перелік змістовних претензій до оновленої версії, зокрема відсутність вичерпного переліку повноважень адміністрацій, що дозволяє потенційно збільшити їхні повноваження через інші закони чи підзаконні акти.

В АМУ критикують і відновлення галузевої компетенції МДА, що може свідчити про відмову від розмежування компетенцій місцевих органів самоврядування, яка може спричинити дублювання повноважень органів самоврядування та держадміністрацій.

Зокрема в АМУ зазначають, що у новій версії законопроєкту № 4298 з’явилися 13 галузевих напрямків здійснення державного контролю місцевими державними адміністраціями і закріплюється право МДА проводити перевірки за цими напрямками, що може призвести як до дублювання повноважень, так і до неприродного збільшення повноважень нових адміністрацій.

Не дуже втішний висновок було отримано й від Ради Європи, де, попри відзначення певного прогресу, наголошують на необхідності створити нову редакцію законопроєкту, яка більшою мірою відповідатиме Європейській хартії місцевого самоврядування та євроінтеграції. Зокрема рекомендується утриматись від надання держадміністраціям повноважень нагляду до внесення змін у Конституцію (тобто другого етапу реформи МДА). У такому випадку є ризик отримати дисбаланс влади, коли повноваження адміністрацій будуть непропорційно широкими і роздуті МДА можуть стати основою для використання адмінресурсу, особливо у повоєнний виборчий період.

Слід звернути увагу і на кількість перевірок, яка із прийняттям нового закону має зменшитись, але аж ніяк не зрости. До того ж у Раді Європи ставлять під питання надання районним МДА наглядових повноважень на рівні з обласними, що може дати надмірний нагляд без переваг.

Також важливо максимально чітко прописати процедуру нагляду за законністю в самому законопроєкті, що відповідає положенням хартії. Ця вимога є вкрай критичною, оскільки нечіткі умови перевірки або їх відсутність дозволяють встановлювати їх у підзаконних актах, за якими реальні повноваження МДА можуть стати значно ширшими, ніж закладено в логіку децентралізації.

І Рада Європи, і декілька профільних асоціацій вимагали зробити гнучкішим термін примусової ротації голів адміністрацій, а саме збільшити його із трьох років до п’яти.

Попри конструктивну критику, нардеп Віталій Безгін переконує, що висновки Ради Європи стосувалися перш за все попередньої версії законопроєкту від вересня 2021 року, тому більшість зауважень має бути вже враховано.

“Висновок Ради Європи стосується не редакції, що випустив комітет до зали, а попередньої. Висновок було отримано до засідання комітету, відповідно, деякі норми, на яких обґрунтовано зауважили партнери, були прибрані з проєкту за моєї ініціативи. Про галузеві повноваження будемо дискутувати окремо, якщо є консенсус ОМС та МДА, що це зайве, то не бачу, чому ми не маємо підтримати їх. Може бути переглянуто”, — зазначив він.

Наразі законопроєкт № 4298 готується до довгоочікуваного другого читання, однак точну дату розгляду ще не встановлено, не в останню чергу через парламентську кризу, коли Верховна Рада має проблеми з тим, щоб просто зібратись на пленарне засідання, не кажучи вже про розгляд більш пріоритетних ініціатив, таких як закон про мобілізацію

Разом з тим експертне середовище сприйняло нову редакцію законопроєкту № 4298 зі стриманим оптимізмом, не в останню чергу завдяки урахуванню недоліків попередньої версії. Навіть попри критику законопроєкт вперше за довгий термін має перспективу бути прийнятим, але лише за умови його подальшого покращення, усунення ризиків.

Як зазначає колишній заступник міністра регіональної політики Юрій Ганущак, нова версія закону є кроком уперед, однак потребує доопрацювання.

“Він набагато кращий від версії вересня 2021 року, там дійсно запроваджується система роботи органу загальної компетенції, який в системі державної влади є зворотнім зв’язком, і це дуже серйозний антикорупційний момент, як і ротація голів. Але тут є і поправка, яка несумісна з цим підходом, це коли призначення керівників територіальних органів погоджуються з головою МДА — це суперечить закону “Про державну службу” і ламає систему, адже не можна координувати роботу людини, у призначенні якої ти береш участь”, — зазначив Ганущак.

Під час розгляду попередньої редакції законопроєкту були суттєві розбіжності між позиціями законотворців та міністерства, особливо щодо статусу голів МДА як політичних призначенців. Нову ж версію законопроєкту Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури підтримує.

“Прийняття законопроєкту № 4298 має вирішальне значення для закріплення результатів децентралізаційної реформи, законопроєкт пропонує новий механізм відбору та призначення на посади керівництва місцевих державних адміністрацій. Це системні зміни для формування більш демократичного та прозорого інституту представництва держави на місцях”, — каже очільник міністерства Олександр Кубраков.

Міністр розвитку громад, територій та інфраструктури Олександр Кубраков. Фото: Facebook

Навіть попри слабку суб’єктність профільного міністерства в питаннях децентралізації, коли основними гравцями є народні депутати та радники голови Офісу президента, така підтримка також дозволяє трохи впевненіше говорити про перспективу прийняття законопроєкту.

Попри позитив та прогрес, у наступні тижні законотворцям, асоціаціям та експертам слід створити збалансований законопроєкт до другого читання. Реформа державних адміністрацій важлива не лише для європейського майбутнього, а й для ефективного функціонування України, адже до сьогодні наша держава залишається єдиною країною на європейському континенті, де відсутній державний нагляд за місцевим самоврядуванням.

Разом з тим слід пам’ятати, що повноцінно завершити реформу державних адміністрацій і перетворити їх на органи префектурного типу буде можливо лише після закінчення дії воєнного стану, адже для цього знадобляться зміни до Конституції України.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”. Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду “Відродження”.

Михайло Загородній для "Дзеркала Тижня"