Бюджети розвитку чи війни: як змінилася фінансова спроможність громад

Повномасштабне вторгнення стало безпрецедентним випробуванням для місцевого самоврядування. Промислово розвинені громади Запорізької та Харківської областей стали дотаційними. Маріупольська та Енергодарська громади, які в довоєнні роки входили до першої десятки фінансово спроможних громад, залишаються окупованими. В умовах війни вдвічі збільшилася кількість громад із критичним рівнем фінансової стійкості. 84% громад отримують базові дотації з центрального бюджету для фінансування дефіциту та подолання наслідків збройної агресії Росії. Водночас 2023 року попри війну чимало місцевих бюджетів були профіцитними. На десять громад припадало понад 45% усіх сплачених реверсних дотацій.

Рух ЧЕСНО, спираючись на дані, які надало Міністерство фінансів у відповідь на запит, проаналізував, як повномасштабна війна вплинула на фінансову спроможність громад і як законотворці змінили систему міжбюджетних трансфертів 2024 року.

Велика війна та децентралізація

Одним із завдань децентралізації було створення моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів, за якої громади отримали б певну автономію. Проте в умовах повномасштабного вторгнення збільшився розрив у фінансовій стійкості громад і посилилася залежність від центрального бюджету.

Для підтримки громад із меншими доходами держава використовує так зване горизонтальне вирівнювання на основі значення індексу податкоспроможності відповідного бюджету (стаття 99 Бюджетного кодексу).

Якщо індекс податкоспроможності менший за 0,9, відповідні місцеві бюджети отримують базову дотацію (80% від суми, необхідної для досягнення показника 0,9); якщо вищий за 1,1, до державного бюджету передається реверсна дотація (50% суми, що перевищує значення індексу 1,1), яка є джерелом фінансування базової дотації. Якщо ж індекс — від 0,9 до 1,1, то така громада не віддає державі грошей і не отримує нічого з бюджету.

Внаслідок децентралізації в Україні утворилося 1438 громад. Із них 126 — тимчасово окуповані (8,7%). За підсумками 2023 року, 84% громад отримали базові дотації, 2021 року — 75%.

Найбільш дотаційними залишаються сільські та селищні громади. Однією з причин такого розподілу є система нарахування податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) за місцем розташування підприємства. Тобто якщо громадяни з малих громад працюють у більших містах, то податки сплачуються в бюджет тієї громади, де зареєстроване підприємство. Тому в умовах війни виникла ситуація, коли окуповані громади мають власні доходи. Наприклад, 2023 року власні доходи Маріупольської громади становили 940 млн, Енергодарської — 528 млн, Сєвєродонецької — 48,6 млн.

Найбільше базових дотацій 2023 року отримали громади Харківської, Закарпатської, Запорізької та Херсонської областей. Водночас найбільше реверсних дотацій перерахували громади Дніпропетровської, Київської та Львівської областей.

До повномасштабного вторгнення громади Харківської та Запорізької областей перераховували значну частину реверсних дотацій до центрального бюджету. Окупація регіонів та активні бойові дії практично знищили їх економічний потенціал. У грудні 2023 року уряд виділив деокупованим громадам додатково 27 млрд грн базової дотації.

ТОП-10 спроможних громад

В умовах повномасштабної війни суттєво змінився перелік громад із найбільшим обсягом реверсних дотацій. Із першої десятки спроможних громад зникли такі промислові центри, як Харківська, Запорізька, Енергодарська та Маріупольська громади.

2023 року на десять громад припало понад 45% усього обсягу реверсних дотацій. Серед них шість громад — обласних центрів: Дніпровська, Львівська, Черкаська, Вінницька, Полтавська, Житомирська міські громади, а також Криворізька, Яворівська, Мукачівська міські громади та Черкаська селищна громада.

Дніпровська громада до повномасштабного вторгнення також була лідером за сплаченими реверсними дотаціями. В коментарі мер Дніпра Борис Філатов пояснив, чому механізм горизонтального вирівнювання вважає неефективним в умовах війни: «Дніпро вже багато років поспіль посідає так звану першість у перерахуванні реверсної дотації. Її сума із 440 мільйонів 2016 року зросла до 1,8 мільярда 2023-го. Фактично це пряме й безакцептне вилучення коштів із кишень дніпрян. Система реверсної дотації не була достатньо справедливою й до великої війни. Вона не мотивувала спроможні громади до роботи з бізнесом у частині підвищення ПДФО та легалізації зарплат. А з початком повномасштабного вторгнення ця система вкрай розбалансувалася, та й узагалі вже не має сенсу».

Також Філатов зазначив, що 2023 року під час вилучення реверсної дотації не врахували значної кількості ВПО, яких прийняли спроможні громади.

2023 року до переліку громад із найбільшими реверсними дотаціями потрапили Житомирська, Яворівська, Мукачівська міські громади та Черкаська селищна.

Дотаційність тимчасово окупованих і деокупованих громад

В абсолютному значенні найбільше базових дотацій 2023 року отримали тимчасово окуповані та деокуповані громади.

"У випадку окупованих територій це найчастіше видатки на бюджетні установи та комунальні заклади, переміщені на підконтрольні території, включно з виплатою заробітної плати з нарахуваннями, або видатки на реалізацію програм щодо підтримки внутрішньо переміщених осіб", — коментує голова комітету ВРУ з питань бюджету Роксолана Підласа.

Для розуміння фінансової спроможності громад важливо також враховувати частку дотацій у загальній структурі бюджету. Робоча група з фінансових питань Офісу підтримки реформи децентралізації при Мінрегіоні розробила методичні рекомендації для оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад.

Одним із важливих показників оцінки є рівень дотаційності бюджету. Показник розраховується як співвідношення обсягу базової чи реверсної дотації до загальної суми доходів загального фонду бюджету територіальної громади з дотаціями, але без урахування субвенцій із державного бюджету. Показник демонструє рівень залежності територіальної громади від дотаційних ресурсів державного бюджету. Відповідно якщо показник становить 30–50%, то громада має низький рівень фінансової спроможності, якщо понад 50% — критичний.

За нашими підрахунками, в Україні налічується 119 громад, у яких понад 50% у структурі бюджету становить базова дотація. 2021 року таких громад було 50.

Варто зазначити, що рівень дотаційності бюджету не є вичерпною характеристикою фінансової спроможності громад. Важливими показниками також є частка витрат на утримання апарату, бюджет розвитку громади, динаміка розвитку інвестиційно-інноваційного потенціалу, активізація підприємницької діяльності, доходи на одну особу тощо. Проте навіть ті громади, які функціонують завдяки субвенціям і дотаціям, мають змогу розвинути потенціал і збільшити частку власних доходів завдяки ефективному менеджменту.

Зміни у структурі місцевих бюджетів і міжбюджетних трансфертів 2024 року

2023 року чимало громад мали профіцитні бюджети. Причиною стало збільшення надходжень від ПДФО та додатковий ресурс за рахунок військових частин, закріплених за окремими громадами. Відповідно частина громад мала ресурси на розвиток інфраструктури, капітальні вкладення чи ліквідацію руйнувань. Водночас почастішали випадки нераціонального використання бюджетних коштів, що спричинило обурення та акції протесту громадян.

2024 року парламент ухвалив зміни до Бюджетного кодексу України. Найбільш дискусійним рішенням стало вилучення у громад «військового» ПДФО. Натомість із місцевих бюджетів не вилучається реверсна дотація та передбачено додаткові дотації із центрального бюджету. Борис Філатов звертає увагу на те, що рішення не вилучати реверсної дотації є тимчасовим, а механізм горизонтального вирівнювання бюджетів потрібно коригувати.

"2024 року реверс "тимчасово заморозили" як компенсацію втрати ОМСами військового ПДФО. Але, як то кажуть, є одне "але". Його заморозили з формулюванням "тимчасово на 2024 рік". Тому якщо до 2025 року механізм "реверс/базова" не буде скориговано або замінено на щось інше, на ОМСи чекає колапс", — зазначає Філатов.

Голова підкомітету ВРУ з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Віталій Безгін у коментарі наголосив, що такий підхід призведе до ще більшого розбалансування місцевих бюджетів. "Простою мовою: уражені й бідні стануть іще біднішими, а заможні — ще багатшими. Найкритичнішим прикладом є ситуація в окремих обласних центрах. Харків втратив військового ПДФО на суму 1,7 мільярда, а реверсу в нього залишається тільки 485 мільйонів. Водночас у Дніпра реверсу — 2,66 мільярда, а у Львова — 1,4 мільярда", — зазначає Безгін.

На думку директора ГО "Інститут розвитку територій" Юрія Ганущака, оскільки ПДФО — державний податок, який закріплюється за місцевими бюджетами для фінансування саме делегованих повноважень, дотацію вирівнювання слід модернізувати в дотацію солідарності. Тобто коли кошти на дотації бідним громадам беруться за рахунок вилучень із багатих, де держава виступає лише регулятором таких відносин. Такою є практика європейських країн, що відповідає політиці згуртованості ЄС. Однак це вимагає чіткого розмежування повноважень і обрахунку вартості делегованих повноважень. Також потрібно включити Київ до системи вирівнювання, щоб усунути політичні маніпуляції.

Найбільші обсяги базових дотацій поточного року передбачено для окупованих і прифронтових громад.

Окрім базових, передбачено низку інших дотацій і субвенцій, які буде перераховано громадам із центрального бюджету. Зокрема 33,4 млрд грн передбачено на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих і тимчасово окупованих територіях.

У коментарі Роксолана Підласа пояснила, на що саме буде спрямовано ці кошти: "Насамперед на оплату праці працівників бюджетних установ, зокрема на виплату надбавки за роботу в складних умовах. Але загалом ця дотація не має цільового спрямування. Є порядок та умови, які затверджує уряд, в його межах можна використовувати на різні видатки: крім надбавок за складні умови, на оплату комунальних послуг та енергоносіїв, придбання медикаментів і продуктів харчування, соціальний захист, а також інші першочергові потреби в усіх сферах компетенції місцевої влади".

Зміни відбулися в процедурі отримання позик. 2024 року села та селища отримали змогу здійснювати внутрішні та зовнішні запозичення за погодження з Мінфіном (раніше її мали тільки міські громади).

В умовах повномасштабної війни збільшилися диспропорції в розвитку громад. Активні бойові дії зруйнували економічний потенціал та інфраструктуру прифронтових громад, зменшилася фінансова стійкість малих громад. Водночас міські громади збільшили бюджетні надходження. Система міжбюджетних трансфертів не вирішує проблеми повною мірою. Механізм горизонтального вирівнювання бюджетів потребує реформування. Зокрема важливо вдосконалити механізм зарахування ПДФО, переглянути види дотацій і стимулювати громади збільшувати частку власних доходів у бюджеті.

Катерина Березюк для "Дзеркала Тижня"