Євроінтеграція децентралізації: що Україна має виконати для вступу до ЄС

 Для успішного проведення переговорів Україні доведеться виконати значний список вимог та внормувати державну політику по відношенню до місцевого самоврядування. Незабаром Єврокомісія розпочне підготовку технічних аспектів переговорів про членство, так звану “переговорну рамку”, без якої початок процесу неможливий. Її найімовірніше мають затвердити на наступному саміті ЄС навесні 2024 року.

“Перемога України. Перемога всієї Європи. Перемога, яка мотивує, надихає та зміцнює”, — написав президент Зеленський одразу після позитивного рішення.

Разом з тим на Україну чекає ще багато роботи. У листопаді Єврокомісія опублікувала звіт, у якому оцінювався успіх України та пропонувались кроки для подальшої євроінтеграції. Не оминули увагою і процес децентралізації в Україні.

Чи готова Україна до переговорів з ЄС у частині децентралізації? Які виклики стоять перед органами місцевого самоврядування, урядом та парламентом? Спробуємо розібратись у цьому матеріалі.

Загалом реформи у рамках децентралізації називають одними із найуспішніших за всю історію незалежної України. Це підтверджується ефективністю муніципалітетів в умовах війни, які у переважній більшості випадків стали опорою для держави в складний час, про що наголошує і Єврокомісія.

 На перший погляд, може здатись, що у плані євроінтеграції місцевого самоврядування в Україні все гаразд, на думку Єврокомісії Україна тут досягла значного прогресу. Зокрема це стосується завершення територіальної частини децентралізації, якою кількість районів в Україні в результаті укрупнення зменшилась із 490 до 136, та було утворено 1469 територіальних громад (144 з яких нині перебувають під окупацією).

Окремо, на думку Єврокомісії, заслуговує на увагу закон про службу в органах місцевого самоврядування, який було прийнято у травні, а підписано президентом у липні 2023 року. Новий закон запровадив зрозумілу та прозору процедуру конкурсного відбору, прозоре кар’єрне зростання, основану на KPІ роботу, а також захист працівників та гарантований нижній показник зарплати.

Володимир Зеленський з головою Євроради Шарлем Мішелем та головою Єврокомісії Урсулою фон дер Ляєн. Фото: Офіс Президента.

Окрім цього у звіті Єврокомісії відмітили наступні позитивні чинники:

• Досягнуто обмеженого прогресу у розмежуванні рівнів місцевої адміністрації: обласного, районного та муніципального, а також розмежування повноважень місцевого самоврядування та центральної влади.
• Запроваджено відповідні внутрішні структури для муніципальних адміністрацій.
• Збережено фіскальну децентралізацію у 2023 році, коли 64% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) та ПДФО з військовослужбовців були виділені муніципалітетам.
• Зміни до закону про засади державної регіональної політики, які закріплюють основу для відновлення постраждалих від війни регіонів України, включаючи трирівневу систему стратегічного планування (національна, регіональна та місцева стратегії розвитку). 

Однак за фасадом схвалення криється і немало критики та зауважень, які законотворці мають врахувати вже найближчим часом. Зокрема найбільшим є питання військових адміністрацій та розмежування повноважень центральної та місцевої влади. Через воєнний стан в Україні утворили 184 військові адміністрації (ВА) на місцевому рівні, і якщо у прифронтових містах це виглядає логічним, то у громадах, які знаходяться максимально далеко від зони бойових дій, такі рішення виглядають достатньо спірно.

Окремою проблемою є нечіткість визначення критеріїв для створення ВА, у Єврокомісії звертають на це особливу увагу і не без причини. За Законом України “Про правовий режим воєнного стану” керівник обласної військової адміністрації може пропонувати президенту утворювати військові адміністрації в населених пунктах у разі порушень Конституції чи законів. Тобто замість чітких критеріїв ми довіряємо таке рішення на власний розсуд Банкової, що створює великі ризики для урізання повноважень самоврядування та надмірно централізує владу.

У ЄС окремо вимагають значно більшого залучення ОМС до формування державних політик у сфері децентралізації та загальної координації, оскільки наразі комунікація громад із урядом та профільним міністерством зокрема залишає бажати кращого. В звіті підкреслено, що компенсувати цю проблему не може Конгрес місцевих та регіональних влад, адже є дорадчим органом при Президентові.

Також Єврокомісія виділяє наступні проблеми:

• Фактична спроможність Уряду у розробці політик з децентралізації на основі фактів залишається недостатньою, пояснювальні записки, які супроводжують законодавчі пропозиції, часто не відповідають необхідним стандартам.
• Бюджетна прозорість і відкритість формування бюджету в Україні обмежені, і ситуація погіршилась під час війни.
• Запровадження базових механізмів управлінської відповідальності центральних органів влади на практиці залишається обмеженим.
• Немає чіткої різниці між економічною та неекономічною діяльністю, відсутнє чітке правило de minimis — тобто виведення з-під контролю за державною допомогою невеликих обсягів допомоги.
• Потребує модернізації система профтехосвіти в регіонах, потребує об’єднання профтеху та передвищої освіти в одну спільну систему. 

Окремо “на горіхи” дісталось і скандальній містобудівній реформі — законопроєкту 5655, який так і не був підписаний президентом. Ініціативу голови партії “Слуга народу” Олени Шуляк справедливо розкритикували як у Європарламенті, так і у Єврокомісії.

“Україні слід утриматися від ухвалення закону про містобудування в його нинішньому вигляді, оскільки він створює ризики цілісності, зумовлені делегуванням надмірних повноважень щодо контролю за містобудівною діяльністю від державних до приватних структур, і веде до безправ'я місцевих органів влади у цій сфері”, — йдеться у звіті Єврокомісії. 

12 грудня стало відомо про спробу протягнути на засіданні уряду проєкт постанови на 232 сторінок, що фактично дублює скандальний законопроєкт № 5655. Це пропозиція Олександра Кубракова — очільника Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктур. Такі дії можуть призвести не тільки до чергового розладу уряду із громадянським суспільством та місцевим самоврядуванням, а й поставити під загрозу євроінтеграцію України.

Постанову, яку дублювала 5655 намагались поротягти на засідання уряду. Фото: Урядовий портал

Ситуація довкола 5655 є хронічною проблемою, яка створює розлад та поглиблює і так великі непорозуміння громад та профільного міністерства. Ще до прийняття скандального закону в другому читанні Міністерство розвитку громад об’єднали з Мінінфраструктури.

Та радше сказати відбулось фактичне поглинання, ускладнене глобальною втратою кадрів. Це призвело до втрати лідерських позицій міністерства у децентралізації (а саме воно має бути за логікою врядування головним формувачем політик) та розладі з місцевим самоврядуванням.

Яскравим прикладом став Український муніципальний форум 4–5 грудня, на якому зібрались понад 400 представників громад з усієї України, це був найбільший захід за участі ОМС з початку повномасштабної війни. На ньому, у тому числі обговорювали і звіт Єврокомісії. На заході, де був лідер послів G7 в Україні Кунінорі Мацуда, посол ЄС в Україні Катаріна Матернова, голова Офісу Ради Європи в Україні Мачей Янчак, а також депутати Європарламенту, несподівано не було ні очільника Мінвідновлення Олександра Кубракова, ні його профільної заступниці — Олександри Азархіної. 

Відсутній був і заступник голови Офісу президента, який опікується питаннями регіональної політики — Олексій Кулеба. Він за чутками відмовився від участі після інтерв’ю мера Києва Віталія Кличка німецькому виданню Spiegel та заяви, що “Україна стоїть на шляху до авторитаризму”. 

Сам мер Києва на форумі висловлювався дещо м’якіше, однак загальний сенс не змінився: “Я вже говорив про це і хочу ще раз підкреслити: місцеве самоврядування в усіх демократичних країнах будується знизу вверх, а не навпаки. У звіті Європейська Комісія визначила досягнення, проблеми та завдання України на шляху до ЄС. Зокрема, щодо розвитку місцевого самоврядування. Для цього місцеві громади повинні мати достатні ресурси й повноваження задля безпеки своїх територій та мешканців”.

Відсутність ключових стейкхолдерів з Офісу Президента та Мінвідновлення на такому заході свідчить про порушення комунікації уряду і самоврядування, громади без участі центральної влади обговорюють з представниками ЄС поствоєнне відновлення та розвиток України в плані децентралізаційної євроінтеграції.

Профільна заступниця міністра Мінвідновлення Олександра Азархіна та заступник голови ОП Олексій Кулеба. Фото: Мінвідновлення

Причин такого розладу, окрім вже згаданого 5655, є дві — ситуація з передачею у держбюджет військового ПДФО, у результаті якого державний бюджет отримав додаткових 214,7 мільярда гривень на армію. Другою ж причиною є військові адміністрації в населених пунктах, які вже є точкою зіткнення ОМС із Банковою.

Ситуація з ПДФО, на перший погляд, може здатись вдалою для влади, адже таким чином вдалось залучити додаткові кошти на армію, але разом з тим це поставило під загрозу місцеві бюджети, які переважно й без того виділяли допомогу на ЗСУ. При цьому допомагали громади військовим і до прийняття раніше зареєстрованих у ВР законопроєктів № 9559Д і № 9560, якими передбачено надання повноважень ОМС підтримувати військові підрозділи.

 Питання ПДФО потребує більш зваженого рішення від парламенту та уряду, адже його вилучення до державного бюджету суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем, що якраз вимагається врегулювати у звіті Єврокомісії. На додачу навантаження на місцеві бюджети збільшується через внутрішньо переміщених осіб (ВПО), утримання яких так само лягає на місцеві бюджети.

Трохи складнішою є ситуація з військовими адміністраціями, особливо які були введені у великих містах через непов’язані з війною причини: Чернігові та Сумах. Також сюди вже можна віднести і Київ, який вже давно знаходиться у глибокому тилу.

Військові адміністрації самі можуть бути дієвим інструментом, але в умовах відсутності чітких норм в законодавстві вони також несуть серйозну загрозу для повноважень місцевого самоврядування, розмиваючи межу між місцевою і центральною владою. Саме тому від Верховної Ради очікують прийняття нового закону про критерії введення та ліквідацію ВА, який має бути збалансованим та відповідати вимогам ЄС.

Кількість військових адміністрацій може значно зрости, адже наразі, за даними Асоціації міст України, 254 громади в Україні не мають мерів. При цьому близько 7% місцевих депутатів склали мандати і це в основному жінки, через заборону виїзду за кордон для місцевих депутатів. Заборона на виїзд створює ще одну проблему — зменшення гуманітарної допомоги з закордону. Заборону ввів Кабмін ще у травні і це створило достатньо небезпечний прецедент з боку виконавчої влади. Як зазначає виконавчий директор Асоціації міст Олександр Слобожан, через відсутність прямого контакту з місцевим самоврядуванням Європи кількість допомоги зменшилась в рази.

“Після того, як була прийнята постанова Кабміну № 69 про заборону виїзду за кордон депутатів місцевих рад, за час її дії кількість гуманітарної допомоги постійно знижується. Неможливо створити партнерство не маючи особистого контакту, не можна зробити це через зум чи телефон, необхідне живе спілкування. Вони сюди не зможуть приїхати і ми не можемо змусити їх ризикувати своїм життям” — каже Слобожан.

Очевидно, що “штучне” обмеження контактів з Європою і породжує “необхідність в Асоціації міст України організовувати обговорення євроінтеграційного майбутнього спільно з міжнародними партнерами”.

Попри позитивне рішення голів ЄС про початок переговорів щодо вступу України, на уряд та парламент чекає ще багато роботи для організації місцевого управління відповідно до стандартів ЄС. Окремо Україна має підготуватись і до відновлення місцевого самоврядування на окупованих та прифронтових територіях, де нерідко доведеться застосовувати різні підходи в залежності від регіональних особливостей.

У ЄС від уряду очікують і оновлення Державної стратегії регіонального розвитку (2021–2027 роки) враховуючи виклики війни та модернізації Державного фонду регіонального розвитку для узгодження їх із процесом відновлення та реконструкції, а також багаторівневого управління. У презентованому проєкті Стратегії є дуже великі проблеми, які обов’язково будуть описані експертами. 

У цьому контексті також врешті потрібно визнати провал “містобудівної реформи” 5655 та відмовитись від її лобіювання у вигляді законопроєкту чи постанови уряду. Ще одне питання, яке потребуватиме вирішення — надання статусу юридичної особи муніципалітетам, яке вже тривалий час є достатньо контраверсійним питанням, однак воно включене до вимог Єврокомісії.

Зрозуміло, що всі завдання виконати можливо буде виключно у співпраці державної влади з муніципалітетами, за активної участі представників місцевого самоврядування, що неодноразово підкреслено у звіті.

Михайло Загородній для "Дзеркала Тижня"

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження".
Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію
Міжнародного фонду "Відродження".