Державний нагляд за самоврядуванням: чи є консенсус у владі і коли законопроєкт 4298 винесуть у зал?

Сюди ж можна віднести і затяжне протистояння Банкової та мера Києва Віталія Кличка за посаду голови КМДА та глобальну і ще не завершену суперечку уряду з місцевим самоврядуванням за розподіл військового ПДФО.

Звісно, відсутність прописаних норм, які б чітко регламентували взаємовідносини громад та центру, вигідна зволікаючій Банковій, оскільки це дає набагато більший простір для політичних "маневрів" та ручного режиму управління. 

Але ж і місцевому самоврядуванню теж поспішати нікуди. Відсутність контролю дозволяє місцевій владі нерідко приймати сумнівні рішення, особливо стосовно виділення землі, при цьому домовившись з Банковою. І на виборах розрахуватися за "дах". Плюс — завжди легше мати на підгодовуванні місцевих поліцейських і прокурорів, а не здавати їх якимось главам МДА, які за законом координуватимуть діяльність територіальних органів влади, включно із силовиками. Тому усі ці сварки з приводу бруківки часто нагадують виставу, яка вигідна усім.

Однак подальша євроінтеграція неможлива без фіналізації реформи та включення державного нагляду за ОМС. За інформацією профільного комітету ВРУ 4 грудня 2023 року нардепи збираються в закритому форматі презентувати нову версію законопроєкту 4298, який має наблизити цей процес до логічного завершення. Однак як виглядатиме текст законопроєкту та чи вплине він на ситуацію із законом про столицю наразі невідомо.

Тому варто ще раз розставити акценти на тому, де вже спотикалися законодавці, які намагалися завершити реформу системи державного управління та спрогнозувати можливі нові підводні камені  консенсусу, що намічається. 

Чому це важливо?

Нагадаємо, що до 2016 року в Україні державний нагляд за ОМС здійснювали органи прокуратури, повноваження яких значно звузили у зв’язку із реформуванням. За логікою децентралізації префектами (а до внесення змін до Конституції це голови місцевих державних адміністрацій — МДА) мали б стати професійні державні службовці, які на рівні області та району мали б лише наглядати за рішеннями ОМС та координувати на цих рівнях діяльність територіальних органів державної влади.

Скасовувати ж рішення ОМС вони можуть виключно в судовому порядку. Для порівняння така система є набагато м’якшою ніж у сусідній Польщі, де воєвода (аналог префекту) може одноосібно скасувати рішення, а ОМС мають оскаржувати таке рішення в суді. 

Проблемою на шляху введення інституту префектів, окрім прийняття відповідних законопроєктів, є внесення необхідних зміни до Конституції, де потрібно змінити чинний статус державних адміністрацій. У 2015 році розгляд відповідних змін Конституції супроводжувався сутичками та людськими жертвами під Верховною Радою, оскільки на додачу до ведення нагляду пропонувався і “особливий статус” Донецької і Луганської областей в рамках відомих Мінських домовленостей. Тобто питання на той час стало надмірно політизованим та ризикованим через напругу в суспільстві. Тому децентралізація пішла, по суті, за рамкою Конституції.

Сутички біля Верховної Ради під час прийняття поправок до Конституції в 2015 році. Фото: Getty Images

У 2019 році в новому скликанні Верховної Ради перша спроба змін запропонованих президентом провалилась через надзвичайно широкі повноваження голів місцевих державних адміністрацій. Вже через рік був напрацьований законопроєкт 4298, який мав би відкрити дорогу до розв’язання питання державного нагляду. Але ініціатива очікує другого читання вже більше двох років. Що ж на цей раз пішло не так?

Історія двох версій законопроєкту

Від самого початку реєстрації законопроєкту 4298 його розгляд відтягувався. Спочатку це була пандемія коронавірусу, після спаду якої у 2021 році 4298 було прийнято в першому читанні.

Законопроєктом пропонується запровадити дворівневу систему державного нагляду за законністю рішень ОМС, включно з обласним та районним рівнями.  При цьому голова МДА району контролює рішення міських та сільських громад та не підпорядковується голові МДА обласного рівня, який здійснює нагляд за рішеннями районних рад. Голова обласної МДА тільки координує голів районних МДА, що забезпечує більшу незалежність представників державної вертикалі. 

Одним із ключових  питань є призначення голів МДА, які мають бути професійними державними службовцями. Відповідно на таку посаду може претендувати або вже діючий голова держадміністрацій, або спеціально навчений держслужбовець із кадрового резерву. 

На додачу законопроєктом вводиться принцип ротації, кожен голова МДА може займати свою посаду не більше трьох років, що має стати антикорупційним запобіжником.

Ще одна важлива норма — це можливість добровільного усунення порушень без наслідків, а також консультування щодо дотримання законодавства, що особливо важливо для невеликих громад, де немає великих і потужних юридичних відділів. 

Але у вересні 2021 року з’явилася  нова версія законопроєкту до другого читання. Основною відмінністю другого варіанту 4298 було виключення норми про те, що головою МДА мають бути саме державні службовці. Відповідно за цією нормою президент може призначити людину не за її професійні навички, а через особисту лояльність. Така варіація законопроєкту може породити цілу низку проблем, від вже згаданого ручного режиму контролю за ОМС, до повної некомпетентності таких призначенців.

Окрім цього також була виключена норма, згідно з якою президент має призначити або відхилити кандидатуру на посаду голови МДА впродовж 14 днів, що створює можливість для затягування процесу призначення та дає додатковий важіль впливу для президента.

Друга версія законопроєкту була справедливо розкритикована як експертним середовищем, так і громадським сектором. Щодо місцевого самоврядування, то громади менше цікавилися тим, кому підпорядковуватиметься голова місцевої державної адміністрації і яким — державним чи політичним буде призначення. Асоціацію міст України (АМУ) на той момент повністю влаштувала форма нагляду, яка, як ми вже зазначали, в  обох версіях законопроєкту є досить м’якою.

Цю варіацію закону, яка розширювала вплив президента на призначення голів МДА, адвокатував колишній заступник голови Офісу президента з регіональної політики Кирило Тимошенко, якого звільнили в січні 2023 року. Його замінив виходець із місцевого самоврядування Олексій Кулеба, що найімовірніше дало змогу законотворцям повернутись до більш конструктивної версії.

Автор законопроєкту 4298 нардеп Віталій Безгін переконує, що наразі є консенсус між усіма гілками влади стосовно того, що голови МДА мають бути саме держслужбовцями.

"Законопроєкт на етапі підготовки нової пропозиції статей по статусу і критеріям призначення та звільнення голови МДА, яка буде презентована 4 грудня в закритому форматі. У нас наявний консенсус на рівні відповідальних всіх гілок центральної влади стосовно того, що голови МДА мають бути держслужбовцями", — каже Безгін у коментарі Руху ЧЕСНО.

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Віталій Безгін. Фото: Facebook

Слова Безгіна підтверджуються принаймні позицією представників ОМС та профільного міністерства: його очільник Олександр Кубраков запропонував повернутись саме до початкової версії законопроєкту. Також консенсус наразі присутній на майданчику Офісу президента та профільного комітету у Верховній Раді.

Однак сам факт наявності другої версії законопроєкту свідчить про те, що це рішення потенційно може стати предметом кулуарної боротьби між експертним середовищем, парламентом та Банковою.

 Ризики та проблема профільного міністерства

Навіть попри прийняття 4298 в першій версії, нардепи все ще мають після цього втілити зміни до Конституції та ввести посаду префектів, що наразі неможливо через воєнний стан. Відповідно, до закінчення війни ми матимемо лише перехідний варіант, що робить голів місцевих державних адміністрацій надзвичайно впливовими через нові функції контролю, адже саме фінальні зміни до Конституції мають остаточно розділити виконавчі органи ОМС та МДА.

Це також збільшує можливість для використання адмінресурсу з боку президента під час майбутніх повоєнних виборів, адже голови МДА окрім виконавчих повноважень тепер матимуть прямий важіль впливу на ОМС. Через такий ризик процес призначення має бути позбавлений політичної складової, голови МДА мають бути виключно професіоналами, які працюють з місцевим самоврядуванням, а не проти нього.

У цьому контексті постає ще одна гостра проблема, на яку зокрема звертають увагу представники місцевого самоврядування — в обидвох версіях 4298 чітко не прописано як має виглядати процедура державного нагляду на практиці.

За європейською хартією місцевого самоврядування процедура нагляду за ОМС має бути прописана саме в законі, а не підзаконних актах. Наразі у законопроєкті не визначені рамки та терміни розгляду, а також не окреслено перелік актів, які має перевіряти голова МДА. Це створює потенційне широке тлумачення того, що саме має перевіряти голова МДА на додачу до ризику закладанням в них “підводних каменів” для значно більшого їхнього впливу, ніж це визначено самим законопроєктом 4298.

Ще один ризик криється у профільному міністерстві. Не буде перебільшенням сказати, що після об’єднання міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури наприкінці 2022 року втратило лідерські позиції в питанні продовження реформи децентралізації. Не в останню чергу тому, що замість об’єднання відбулось фактичне поглинання, ускладнене глобальною втратою кадрів.

Якщо колишній Мінрегіон був основним драйвером реформи, то сьогодні за напрямом децентралізації міністерство спроможне підтримувати лише існуючі ініціативи, а опікується ними заступниця Кубракова без досвіду в цій сфері — Олександра Азархіна. Наразі профільна заступниця намагається надолужити втрачені позиції та періодично проводить офіційні тематичні заходи. Однак важливо розуміти, що експертний пул міністерства, який моделював реформу та робив її разом з профільним підкомітетом на чолі з Віталієм Безгіним, теж втрачено. 

Утім міністерство Кубракова має серйозний конфлікт з громадським сектором, експертним середовищем та представниками місцевої влади через підтримку та активне просування скандальної “реформи” містобудування 5655, який Мінвідновлення досі позиціонує як основу майбутнього процесу відбудови замість стратегії регіональної політики.  Також  глава  міністерства перебуває в конфлікті з Банковою і як наслідок з Кабміном і  Мінфіном, що вилилось у позбавлення Мінвідновлення двох третин бюджету на наступний рік.

Олена Шуляк та Олександр Кубраков. Фото: Facebook

Натомість найбільшим драйвером реформи наразі є профільний підкомітет, однак і у самому комітеті явно присутня напруга між головою підкомітету Безгіним  та головою комітету Оленою Шуляк. Тому депутати, які робили реформу разом з експертним середовищем зосередилися довкола заступника голови ОП Олексія Кулеби у Конгресі місцевих та регіональних рад при президентові, секретарем якого є ексзаступник міністра розвитку громад і територій В’ячеслав Негода. Це також може вплинути на остаточну версію 4298.

Відновлення політичної боротьби за столицю

Законопроєкт 4298 також потенційно зачіпає і ще одну хронічно проблемну тему — голови КМДА у Києві. Мер столиці Віталій Кличко ревниво ставиться до своїх повноважень, які є надзвичайно широкими у порівнянні з іншими великими містами.

Саме по собі розведення повноважень не є чимось страшним, за самою логікою децентралізації повноваження мера та голови КМДА мають бути розділені у такому форматі: мер як представник місцевого самоврядування, який головує в Київраді та очолює виконавчим комітет та голова КМДА — який наглядає від імені держави за законністю актів Київради.

Безгін переконує, що після прийняття законопроєкту 4298 питання столиці зачіпатись не буде: "На Київ не вплине ніяк, без змін до профільного закону, точніше його нової редакції".

Голова профільного підкомітету  визнає, що наразі потрібні зміни в закон про столицю, однак  очевидно що у Верховній Раді відсутній консенсус з приводу того, як саме має виглядати закон. Але головне інше — Банкова теж не дуже зацікавлена наводити прядок у системі влади столиці. Виною всьому все та ж політична доцільність — у 2025 році місцеві вибори і команда Зеленського, яка точно претендуватиме на столицю, хоче отримати весь Київ без поділу повноважень.  Однак тут знову вмикається фактор євроінтеграції і нескінченно маніпулювати Києвом  владі — і сьогоднішній, і наступній — точно не вдасться. 

Що далі:

По-перше, Верховна Рада має нарешті врегулювати запровадження державного нагляду на рівні законодавства. Це допоможе впорядкувати систему державного управління та синхронізувати центральну та місцеву владу. Однак очевидно що це є лише перехідним етапом до змін в Конституцію, які можуть відбутись лише із закінченням воєнного стану.

По-друге, попри те, що остаточний вигляд 4298 до другого читання наразі невідомий, голови МДА однозначно мають бути професійними державними службовцями, а не призначеними за принципом вірності кандидатурами Банкової. Україні потрібно нарешті визначитись із межами впливу президента та відмовитись від ручного керування, яке замість конструктивної роботи породжує конфлікти між місцевою і центральною владою.

По-третє, прийняття законопроєкту 4298 може потенційно відкрити дорогу до прийняття збалансованого закону про столицю, який нарешті остаточно відділить державні органи від місцевого самоврядування та позбавить Банкову важелів тиску на мерів міста.

Михайло Загородній для "Дзеркала Тижня"

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження".
Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію
Міжнародного фонду "Відродження".