Рада під контролем. Чому мажоритарники вигідні владі

"Не треба стукати у відкриті двері", – так звернувся Петро Порошенко до протестувальників у день акції під Верховною Радою 17 жовтня. Він мав на увазі, що на порядку денному влади і так були закони, ухвалення яких вимагали учасники пікету.

Серед них – і закон про вибори народних депутатів, який скасовував би змішану систему та забезпечував перехід на суто пропорційну систему з відкритими регіональними списками партій.

Та в день голосування 19 жовтня виявилося, що буцімто "відкриті" двері щільно зачинено. Президент лукавив. Фракція партії, названої його іменем, як і фракція партнерів по коаліції, віддали менше половини голосів за відповідний законопроект.

Голосування було провалено, хоча виборча реформа є частиною коаліційної угоди, міститься в програмі БПП, і навіть сам Порошенко ще в 2014 році обіцяв змінити виборче законодавство.

Чому ж влада так надійно заколотила ті двері? Чому збереження нинішньої виборчої системи настільки принципове для неї, що вона готова наплювати на всі обіцянки і навіть не йти на хитрощі на кшталт затягування процесу, а просто цинічно проголосувати всупереч власним зобов’язанням?

Недоліки мажоритарного компоненту численні, але чи не найголовніший із них полягає в тому, що влада, по суті, тримається на "мажоритарці". Кожного разу, коли в Україні вибори проводилися за змішаною системою, партія влади утворювала або намагалася утворити підконтрольну більшість у парламенті саме завдяки депутатам, обраним за одномандатними округами.

Так було з кучмівським блоком "ЗаЄДУ" і з "Партією регіонів", так сталося і з Блоком Петра Порошенка "Солідарність" у 2014 році.

Моя перша фракція: мажоритарники у партіях влади

Значення "мажоритарки" для партії влади переважно ілюструють результатами виборів. Громадський рух ЧЕСНО спробував піти дещо далі та подивитися на це явище ширше: врахувати не тільки результати виборів, а й процес формування та історію фракцій у Верховній Раді.

Для цього ми використали дані парламентської веб-сторінки про міжфракційні переходи у Раді 4-го, 7-го та 8-го скликань. (Верховна Рада 5-го та 6-го скликань обиралася за пропорційною системою).

Після розгляду цих даних роль "мажоритарки" виявилася ще більш приголомшливою. Фактично, це – основа консервації влади та створення провладної більшості в парламенті. Річ у тім, що в кожній Верховній Раді, обраній за змішаною системою, кількість мажоритарників, для яких фракція партії влади була першою фракцією, перевищувала кількість таких списочників. У всіх інших фракціях діяло протилежне правило.

Чому такий підрахунок більш показовий за порівняння результатів висунутих різними партіями мажоритарників і списків?

По-перше, він дозволяє врахувати тих мажоритарників, які йшли до парламенту як самовисуванці, але відразу після перемоги увійшли до фракції провладної партії.

По-друге, беруться до уваги також траєкторії всіх депутатів, які потрапили до Верховної Ради не в день початку її роботи, а пізніше – на довиборах або за списком партії після складання мандатів іншими депутатами.

У Верховній Раді 4-скликання (2002–2006 роки) залежність фракції "Єдина Україна" від мажоритарників була тотальною. Список аморфного прокучмівського блоку "За єдину Україну" провалив вибори, посівши лише третє місце після "Нашої України" та Комуністичної партії.

Але політична сила змогла утворити потужну фракцію завдяки мажоритарникам: кількість таких депутатів, для яких "Єдина Україна" стала першою фракцію, була вчетверо більшою, ніж кількість їхніх списочників! Натомість фракції "Нашої України" та Компартії більшою мірою складалися зі списочників.

Переважали мажоритарники у тій Верховній Раді і в інших фракціях, які можна вважати провладними, крім хіба що СДПУ(о). Щоправда, навіть настільки вміле використання змішаної системи не допомогло Кучмі отримати цілковито підконтрольний парламент.

Співвідношення мажоритарників та списочників у Партії регіонів у ВРУ 7-го скликання (2012-2014 роки) було менш монструозним, але перевага мажоритарників була так само очевидною: 140 проти 82. Якби вибори проводилися за суто пропорційною системою, саме опозиція на початку роботи парламенту змогла би створити коаліцію, адже сумарно провела за списками більше депутатів, ніж Партія регіонів та Комуністична партія.

Не став винятком із правила і Блок Петра Порошенка "Солідарність" у чинному парламенті. Крім 69 проведених до парламенту мажоритарників, до провладної фракції приєдналася низка депутатів-самовисуванців. За всю каденцію фракція стала першим прихистком для 77 списочників та 90 мажоритарників.

Натомість у фракціях "Самопомочі", "Радикальної партії Ляшка", "Батьківщини" та "Опоблоку" переважають депутати, які обиралися за списками.

А от "Відродження" і "Воля народу" часто називають "фракціями мажоритарників" – до першої з них ніколи не входив жоден списочник, а в другій мажоритарники становлять переважну більшість. Цікаво, що ці фракції стабільно є одними з найменш дисциплінованих і лідирують за прогулами.

На жаль, дані про міжфракційні переходи недоступні для ВРУ 3-го скликання, що не дозволяє отримати повну картину за такою самою методологією, як і для інших Рад. Проте точно відомо, що, попри слабкий результат Народно-демократичної партії, за списком якої до Ради потрапило 28 депутатів (17 списочників і 11 мажоритарників), її фракція швидко збільшилася до 93 депутатів за рахунок мажоритарників-самовисуванців.

Щоправда, цього не вистачило для утворення більшості навіть спільно з союзною Кучмі Соціал-демократичною партією (об’єднаною).

Чому ж так стається? Чому будь-яка партія влади – проросійська, проєвропейська чи двовекторна, з базою в Дніпрі, Донецьку чи Вінниці – змушена була покладатися саме на мажоритарників і завдяки їм часто отримувала вирішальний вплив на парламент?

Голосуючи щодо партійного списку партії влади, люди висловлюють ставлення до результатів роботи влади. І відтік голосів до опозиції або різноманітних "третіх сил" часто означає не стільки підтримку інших партій, скільки протест проти політики влади та її результатів.

Натомість обрання мажоритарника набагато меншою мірою залежить від ставлення до влади. Конкретний політик в окрузі може взагалі не асоціюватися з нею, а просто викликати симпатії – наприклад, як "міцний господарник", "своя людина" або "політик, який робить щось конкретне для людей".

Але, щойно потрапивши до Ради, такий "міцний господарник" хутко приєднується до тієї фракції, яка краще сприятиме захисту його бізнес-інтересів, – тобто провладної фракції.

Звісно, є й інші, ще менш привабливі причини такої ролі мажоритарників. Це як сумнозвісний адмінресурс, який дозволяє владі задіювати державний апарат для "проштовхування" потрібних людей, так і банальна купівля голосів. Зі зрозумілих причин, для опозиції доступ до цих інструментів, якщо не закритий, то сильно ускладнений.

Мажоритарники як чинник нестабільності: порівняння міжфракційних переходів

Опинившись у Верховній Раді, мажоритарники виявляють ще одну типову відмінність від списочників: вони набагато частіше переходять до інших фракцій, не почуваючись надто зобов’язаними "своїй" політичній силі. Часом це грає на руку партії влади, але в певних ситуаціях може стати для неї проблемою.

Рахуючи міжфракційні переходи, ми брали до уваги статус позафракційного як окремий лише в тому разі, коли між виходом депутата з однієї фракції та його вступом до іншої фракції проходило не менше одного місяця. В іншому випадку ми вважали, що має місце прямий перехід з фракції до фракції.

ІВерховна Рада 4-го скликання (2002–2006 роки) принципово відрізнялася від двох останніх парламентів тим, що на момент її формування в українському законодавстві ще не існувало поняття коаліції.

Формування більшості було політичною необхідністю президента, але не вимогою закону. Тому фракційний склад Верховної Ради нагадував калейдоскоп, за чиїми примхами спостерігачеві зась було встигнути.

Фракції безперестанку створювалися та знову зникали, об’єднувалися та розпадалися, змінювали назви... Деякі депутати не могли всидіти на одному місці навіть рік: так, рекордсмен Володимир Сівкович переходив 8 разів, а по 7 разів за каденцію переходило аж семеро депутатів.

Головним рушієм цієї плинності були саме мажоритарники. На них у Верховній Раді 4-го скликання припадало в середньому 2,2 переходи, а на списочників – "лише" 0,9.

Мажоритарники почувалися більш вільними та набагато частіше змінювали фракційну приналежність залежно від кон’юнктури. Ця зміна не обов’язково була конформістською: якщо порівнювати частку від загальної кількості переходів, обрані в одномандатних округах депутати дещо частіше виходили з провладних фракцій і рідше входили до них, ніж списочники (відповідно 22% проти 15% та 33% проти 48%), однак частіше мігрували між різними провладними фракціями (40% проти 32%).

У Верховній Раді 7-го скликання (2012-2014 роки) переважна більшість переходів сталася після подій Майдану та зміни влади. Цифри відображають насамперед дезінтеграцію Партії регіонів. Мажоритарники з колишньої провладної фракції були більш схильні переходити до групи Ігоря Єремеєва "Економічний розвиток", що увійшла до нової коаліції.

Загалом фракцію Партії регіонів залишило, вийшовши з неї або перейшовши до "Економічного розвитку", провладної "Суверенної європейської України" або опозиційної групи "За мир та стабільність", 67% мажоритарників і 63% списочників.

Група "За мир та стабільність", до якої увійшло чимало комуністів, залишилася опозиційною до нової влади, тоді як дві інших новоутворених фракції стали співпрацювати з нею.

Є у статистиці переходів між фракціями у попередній Верховній Раді ще одна цікава цифра – 12 виходів із фракції "Батьківщини". У 2013 році фракція втратила 9 голосів. Із них троє – Василь Кравчук, Леонід Сергієнко та Андрій Павелко – були виключені з фракції, а не вийшли з неї самі.

Серед решти шести депутатів мажоритарники і списочники становлять рівно по половині. Якщо врахувати, що "Батьківщина" завела до ВРУ 7-го скликання 70 депутатів за списком і 39 – за "мажоритаркою", доля мажоритарників серед "тушок" партії виявляється навіть більш суттєвою.

Загалом у Верховній Раді 7-го скликання мажоритарники також були значно більше схильні до зміни фракції (47% проти 35% у списочників), але, на відміну від парламенту 4-го скликання та нинішньої ВРУ, тут вони переважно переходили до провладного табору (40% від переходів були входами до однієї з провладних фракцій порівняно з 22% у списочників).

Звісно, це є насамперед результатом перестановки сил у парламенті після подій на Майдані і втечі Януковича.

У чинній Верховній Раді, на відміну від списочників, для яких було зафіксовано 21 перехід, мажоритарники переходили між фракціями 48 разів (ідеться про 40 депутатів-мажоритарників і 16 депутатів-списочників, оскільки деякі депутати переходили двічі). Таким чином, 23% мажоритарників і лише 8% списочників переходили з фракції до фракції.

При цьому найбільше переходів списочників (7) – це виключення з фракції "Самопомочі". У цій фракції намагаються дотримуватися жорсткої дисципліни та виключають депутатів, що голосують з принципових питань врозріз із лінією фракції.

Натомість майже всі переходи мажоритарників – це кадрові потоки БПП "Солідарність" та депутатських груп "Воля народу" і "Відродження".

Так, із БПП "Солідарність" вийшло 17 мажоритарників та лише 2 списочники. Зайшло до президентської фракцїі 3 списочники та 5 мажоритарників. Саме завдяки цьому співвідношення між виходами з провладних фракцій та заходами до них для мажоритарників становило 19:5, тоді як для списочників – 5:6.

До "Волі народу" і "Відродження" сумарно зайшли 11 мажоритарників і лише один списочник. До цих фракцій переважно входять багатші депутати, вони відомі стабільно низькою участю в голосуваннях та великою кількістю неособистих голосувань.

Схоже, що законотворча діяльність взагалі не надто цікавить членів цих "фракцій мажоритарників", які йшли до парламенту з іншою метою.

Цей розгляд динаміки складу фракцій Верховних Рад дозволяє зробити два головних висновки про роль мажоритарників в українському парламенті.

По-перше, вони полегшують утворення підконтрольного владі парламенту ще на етапі виборів і формування фракцій або доукомплектування Верховної Ради. В усіх трьох парламентах, обраних за змішаною системою, саме фракція влади, на відміну від інших фракцій, залучала більше мажоритарників, ніж списочників.

Адже владі легше було проводити до парламенту окремих кандидатів, ніж список, який асоціювався з політичними та економічними провалами. Причому часто мажоритарники, які де-факто були провладними, йшли до влади як самовисуванці.

По-друге, мажоритарники набагато частіше переходять між фракціями і роблять парламент менш структурованим і менш передбачуваним. Це уможливлює підміну діалогу між владою та опозицією індивідуальними політичними торгами з конкретними депутатами – як з боку влади, так і з боку опозиції.

Така гнучкість мажоритарників може пом’якшувати перехід влади під час великих політичних криз, як це сталося у 2004–2005 та 2014 роках. Але й самі кризи могли б не статися, якби партія влади не отримувала підконтрольний парламент завдяки використанню мажоритарного компоненту виборів.