Засідання робочої групи щодо врегулювання статусу анклавів Коцюбинського та Славутича — стенограма

Ця робоча група створена на базі Комітету з питань організації державної влади та місцевого самоврядування Верховної Ради. Очолюють її Роман Лозинський (“Голос”) та Олександр Аліксійчук (“Слуга народу”).

Рух ЧЕСНО підготував стенограму засідання, аби громадяни мали уявлення про перебіг обговорення в робочій групі.

Стенограма

Народний депутат Віталій Безгін (“Слуга народу”), член Комітету: Бачу, що в чаті вже з’явився Роман Лозинський з Херсонщини. Дякуємо тобі принагідно за все, що ти робиш, зокрема і за організацію цієї робочої групи. 

Дивіться, колеги, сьогодні у нас один з більш галузевих зумів. Тому що було сплановано робочу групу паном Романом (Лозинським — прим. ред.) і паном Олександром (Аліксійчуком — прим. ред.) і ухвалено рішення, що треба розподілити загальний напрям роботи на три частини. Одна — це безпосередньо, власне, питання законодавчого регулювання, що в цьому питанні можна робити. Інша — це безпосередньо кейс Коцюбинського, і третє — це безпосередньо кейс Славутича.

Оскільки мене призначено модерувати саме оцю правову частину, відповідно, тут ми говоримо сьогодні, ну, починаємо принаймні говорити не про те, треба чи не треба, не про те, чи має там Коцюбинське і Славутич змінити своє місце розташування відносно Київської області, маю на увазі, юридично. А про те винятково, чи є в нас правова основа для того, щоб відповідні зміни були здійснені. Чи є вона зараз і як вона може бути отримана.

Чудово, що тут є Мінрегіон, тому що законодавчі акти, яких може стосуватися ця історія, — вони безпосередньо напрацьовувалися командою Міністерства регіонального розвитку. Я бачу, і пан Сергій Шаршов є, і пан Юрій (Коток — прим. ред.) є, які безпосередньо працювали над відповідними законодавчими актами.

На моє переконання, і я це, до речі, озвучував, і в момент, коли у нас формувався адмінтерустрій, і на той момент, і станом на зараз жодної правової основи для здійснення відповідних змін в частині Коцюбинського — їх немає. 

Тому що це передбачає попереднє відповідне внесення змін до відповідних законодавчих актів. Зі Славутичем ситуація трошки простіша з точки зору саме наявності чи відсутності більш законодавчого базису, але, тим не менше, вона не менш складна з точки зору політичних аспектів. 

Тому, якщо казати просто, на моє переконання, якщо буде обраний у підсумку шлях по впровадженню відповідних змін, треба здійснити щонайменше кілька законодавчих кроків перед цим. Перша історія — це все ж таки в Україні має з’явитися актуальний законопроєкт, що вирішує питання адміністративно-територіального устрою. Це така відправна точка, пункт один. З цього приводу є урядовий законопроєкт 4664, який ми все літо, до речі, доопрацьовували з Мінрегіоном, готували на повторне перше читання. Зараз тривають важкі, поки безрезультатні діалоги з комітетом правової політики з приводу відповідності чи невідповідності Конституції. Тому паралельно було обрано варіант діяти через точковий законопроєкт — дерадянізацію окремих питань адмінтерустрою, який вчора безпосередньо розглядався на комітеті. Але зазначу, що станом на зараз він не покликаний вирішувати це питання. 

Це не означає, що подібні норми в той чи інший проєкт не можуть з’явитися між першим і другим читанням. Наразі він просто ліквідує радянську постанову 1981 року і здійснює подібні речі. 

Для того, щоб ці законопроєкти, той чи інший, врегульовували це питання, відповідно, там має бути прописана процедура зміни меж областей. Якщо ми кажемо про той і той населений пункт, і ту чи іншу громаду — Славутич і Коцюбинське, це означає, що мають бути змінені межі Київської області та Чернігівської області. 

Тобто все-таки завдання номер один — щоб відповідне законодавче забезпечення з’явилося внаслідок ухвалення відповідних законопроєктів. А для того, щоб вони несли в собі ці норми, треба, щоб між першим та другим читанням були подані відповідні правки, які регулюють питання зміни меж областей. Я думаю, що зроблю невеличку паузу на цьому. І попрошу Мінрегіон, або пана Шаршова, або пана Юрія, щоб вони взяли слово. Ви вирішіть самі, між собою, звісно (хто коментує — прим. ред.). Щоб прокоментували законопроєкт 4664 в тій редакції, яку ми готували влітку, і те, що там регулюється, не регулюється і як це може вплинути на ці питання. 

Юрій Коток, державний експерт експертної групи адміністративно-територіального устрою (Мінрегіон): Якщо говорити про 4664, доопрацьовану редакцію, ми обговорювали попередньо питання можливості включення норм, які можуть стосуватися зміни меж областей. Однак знову ж таки все впирається в бачення того, хто це повинен робити і чи не буде це суперечити чинній редакції Конституції. У доопрацьованій редакції, наскільки я пам’ятаю, немає норм, які будуть стосуватися зміни меж областей.

Однак питання Коцюбинського і Славутича — зараз я зроблю ремарочку, я висловлю свою особисту думку — є певні можливості, скажімо так, у рамках навіть існуючих повноважень і існуючих норм вирішити ці питання. Знову ж таки, на мою думку, питання Коцюбинського є простіше, ніж питання Славутича. Чому?

На рахунок Коцюбинського і Києва Конституція, всі добре знають, не містить норм, які встановлюють, хто це робить, хто змінює межі областей. Це перше. Друге — Конституція не містить заборони на зміну меж областей. Зафіксуємо цей факт. 

Далі. Конституція містить норму, що статус столиці, міста Києва, регламентується окремим законом. Окремий закон в існуючій редакції говорить про те, що межі Києва змінюються. Там виписана певна процедура: за поданням міської ради, за погодженням суміжних рад зацікавлених. Тобто ми з цього розуміємо, що на даний момент законодавство передбачає можливість зміни меж міста Києва. І ми добре розуміємо, що межі міста Києва можуть змінитися тільки за рахунок Київської області. Тобто вони не можуть змінитися за рахунок якихось інших територій. Тому фактично законодавство говорить, що все ж таки ми можемо змінити межі міста Києва. І це робить Верховна Рада України. 

По Славутичу — тут без формального рішення про зміну меж областей буде важче. Відповідно, цього ми зробити не можемо. Але знову ж таки, якщо ми відкриємо установчий акт по Славутичу, указ президії від 1987 року, і якщо його цитувати дослівно, там є згадка про дві області. Перше — це присвоїти місту, що будується в Чернігівській області. Зафіксований факт, що місто Славутич будувалося в Чернігівській області. Другий факт по тексту цьогоу указу — те, що це місто найменували Славутичем і передали в підпорядкування Київській обласній раді народних депутатів.

Звернули увагу, що на той час була законодавча можливість змінювати межі областей, але цим указом межі областей не змінювалися. Просто місто Славутич було передано в підпорядкування Київській обласній раді. Тобто не було констатації факту, що була зміна меж Київської і Чернігівської областей.

Тому тут стоїть питання, чи ми можемо зробити щось з цим указом — і зробити таким чином, щоб у випадку прийняття цього рішення Славутич став частиною Чернігівської області. У мене поки все, колеги.

Сергій Шаршов, генеральний директор директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою (Мінрегіон): Якщо можна доповнити. Всім доброго дня. У дійсності у нас є проблема, що в Основному законі немає таких повноважень у Верховної Ради, що стосуються змін до Конституції України. Але разом з тим хочу відмітити, що у нас і немає заборони такої. Якщо читати закон України про місто-герой Київ, то там чітко прописана процедура і дається можливість розширювати або встановлювати межі міста Києва, попередньо погоджуючи із суміжними… територіальних громад тоді не було… територіями. 

Разом з тим хочу відмітити, що в принципі були такі факти, пов’язані з Пущею-Водицею. Місто Київ просто своїм рішенням взяв, розширився — і питання було закрите. Звісно, для чистоти процесу нам потрібен закон, пов’язаний із чіткою процедурою щодо зміни меж, в тому числі щодо меж областей. А по Києву, як варіант, в принципі, виходячи із закону про місто-герой, Київ мав би розробити і внести до парламенту відповідний проєкт рішення, пов’язаний із постановою ВРУ про встановлення меж міста Києва. У проєкті постанови має бути відображено введення в дію даної постанови після спливання повноважень Коцюбинської селищної ради. Це якщо ми говоримо, як варіант, про включення Коцюбинської селищної ради, а також відповідні доручення уряду внести зміни у прикінцевих перехідних положеннях, як ми робили тоді, під час об’єднання, пов’язані з правонаступництвом об’єктів комунальної власності, з активами, пасивами бюджетів селищної ради, включенням жителів селищної громади до виборчих списків київського міського голови та Київської міської ради.

Що стосується питання Славутича, то в дійсності у нас на сьогоднішній день є акт 1987 року, указ Президії УРСР, в якому відмічено два фактори. Що місто будується на території Чернігівської області, але віднести його у підпорядкування безпосередньо Київській обласній раді народних депутатів. Звісно, як варіант, можна було б внести зміни в цей указ президії, віднести Славутицьку територіальну громаду до Чернігівського району Чернігівської області і ввести в дію після спливання повноважень Чернігівської районної та обласної ради, щоб було все нормально по виборам.

Також можна внести зміни в указ президії, і внести зміни в окрему постанову про утворення та ліквідацію районів, і внести громаду до Чернігівського району Чернігівської області. Або внести зміни в ту постанову, де у нас було утворення і ліквідація районів, що стосується Чернігівської області. Тобто тут трішечки простіше, але дискусійно.

Резюмуючи, по Коцюбинському для чистоти процесу потрібен законодавчий механізм, щоб ми були точно впевнені, що не порушимо Конституцію, закон, де чітко було б прописано, що ми маємо змінити межі міста Києва за рахунок Київської області. Тобто був правовий механізм по змінах меж областей. Разом з тим єсть можливість, виходячи із закону (про) місто-герой Київ, це зробити без окремого законодавчого уточненого акту.

По Славутичу трішечки простіше. Тут можна було б внести зміни в діючі нормативні акти і виключити Славутицьку міську раду з підпорядкування Київської обласної ради. І включити її, так би мовити, в Чернігівський район Чернігівської області. Коротко — все.

Віталій Безгін: Дякую, пане Сергію. Давайте я для себе і для всіх спробую уточнити той алгоритм, про який йшла мова. І дам слово тим, хто забажає виступити. Якщо ми кажемо про річ, що є узагальнюючою, має бути закон, який регулює це питання. Тут ми говоримо про 4664 або 6263, щось із них. Але, як правильно озвучив Мінрегіон, жоден із них не містить таких норм. Тобто ми говоримо про правки між першим і другим читанням.

У випадку Києва — так, є закон про столицю, є Земельний кодекс, який має процедури. У мене питання тут наступне в цій частині. Я зараз озвучу, яка мета питання, а потім попрошу прокоментувати. Перша думка моя: модель, яка закладена в Земельний кодекс, не є дієздатною, бо ніколи Київ не погодить межі з сусідніми громадами. Я в це просто не вірю. Друга: наскільки ця модель про встановлення меж встановлюється з кейсом Коцюбинського? Оскільки в даному питанні ми говоримо не про розширення територій, а фактично про поглинання територіальної громади, адміністративно-територіальної громади, яка має свій владний орган. Що стосується Славутича, в мене таке уточнююче питання. Зрозуміло, що законодавча основа є. Питання цього указу ще радянських часів. Чи правильним кроком є видозмінювати його? І що буде, якщо цей наказ визнати таким, що втратив чинність, і в який законодавчий акт внести зміни — наприклад, в постанову про райони?

Сергій Шаршов: Ну, щодо першого питання, то у нас був прецедент про зміну меж міста Харкова. Коли в дійсності місто Харків розширився ще до адмінтерреформи, це 2013 рік. Поглинуло в тому числі і частину територіальної громади, яка роташовувалася безпосередньо на території Харківської області. Місту Харкову тоді вдалося отримати відповідні погодження. Я думаю, що тут м’яч на половині поля безпосередньо міста Києва, і Київ би мав постановити і винести відповідний проєкт рішення і домовлятися із суміжними територіальними громадами.

Віталій Безгін: Так, я згоден. І уточню, пане Сергію. Перепрошую, що перебиваю. Але Харків є складовою Харківської області. Київ не є складовою Київської області. Ну точно це ж не дуже однакові кейси. Пане Юрію, я бачу руку, дам слово.

Сергій Шаршов: Що стосується Славутича, то в дійсності єдиний акт, яким ми користуємося і бачимо, що він у підпорядкуванні безпосередньо Київської області, то це саме цей указ, який треба визнавати таким, що втратив чинність, або вносити відповідні туди зміни.

Повертаючись до Харкова і Києва, я хочу ще раз сказати: проблема в тому, що в Конституції, в Основному законі, не визначений орган, який уповноважений змінювати межі областей. Тут навіть якийсь окремий закон, який не вирішував питання адмінтерустрою без внесення змін до Конституції, був би, ну, не зовсім так у правовому вигляді чистим. 

Іще раз повертаючись до закону про столицю — місто-герой Київ... і в Конституції, ще раз підкреслюю, не зазначено заборони зміни меж областей. І разом з тим у законі України про місто-герой Київ чітко визначено, і виписана процедура на законодавчому рівні, що можуть встановлюватися межі, і правильно пан Юрій сказав, що за рахунок чого встановлюватимуться межі — погоджуючись із відповідними суміжними територіальними громадами. Юрій, можливо, щось добавить.

Віталій Безгін: Давайте спочатку Юрій Гарбуз, і потім Олександр Аліксійчук, і потім так всі інші. Пане Юрію, будь ласка.

Юрій Гарбуз, заступник керівника секретаріату парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування: Доброго дня всім. Я просто хотів прокоментувати — Сергій Іванович згадав про кейс міста Харкова. Дійсно, було в 2012 році, ми включили частину Кулиничівської селищної громади у місто Харків. Але проблема в тому, що це не припинило повноваження кулиничівського селищного голови і Кулиничівської селищної ради. Вона проіснувала фактично до самої реформи адмінтерустрою, до 2020 року. Тобто вісім років там все одно обиралася і селищна рада, і селищний голова. І якщо включити по такій самій схемі Коцюбинське в місто Київ, це не означає, що Коцюбинська селищна рада і селищний голова припиняють свої повноваження, бо таких підстав в ЗУ “Про місцеве самоврядування” нема. 

Віталій Безгін: Тобто це була “матрьошка”, я правильно розумію?

Юрій Гарбуз: Так, получилась така “матрьошка”. І там така складна “матрьошка”, бо частина громади зайшла в місто Харків, а частина залишилася в районі. Так, тут нема зміни меж області, але все одно є проблеми, які не вирішені до сих пір. Ті населені пункти, які увійшли в місто Харків, вони не зняті з обліку. Вони до сих пір обліковуються в адмінтерустрої. 

І наступне, щодо закону України про місто Київ — там суперечність із Земельним кодексом. Там, у законі“про місто Київ, написано, що ВРУ змінює межі Києва за поданням Київської міської ради, а в Земельному кодексі — що всі міста змінюються за поданням Кабміну. І тут треба подивитися, який з цих законів є спеціальним щодо зміни меж. Це поки така ремарка.

Віталій Безгін: Дякую, пане Юрію. Пане Олександр Аліксійчук, будь ласка.

Олександр Аліксійчук: Дякую, пане Віталій. У мене уточнення. Якщо говорити про закон про дерадянізацію, який ми вчора розглядали, то чи не може він бути підставою для скасування указу 1987 року? Чи не можна в нього закласти, щоб ми потім спиралися. Ну, на підставі чогось треба скасувати документ 1987 року.

Віталій Безгін: Так, дякую. Пане Юрію Гарбуз. Там у нас рішення комітету за основу плюс 116-та. Чи це означає, що ми можемо подати зміни і, наприклад, визнати таким, що втратив чинність, указ щодо Славутича?

Юрій Гарбуз: Можем. Олександре, відповідь є. 

Юрій Коток: Вибачте, вибачте, переб’ю. Ми не можемо в повній мірі визнати указ по Славутичу таким, що втратив чинність.

Віталій Безгін: Чого?

Юрій Коток: Зникне підстава найменування міста. Який акт тоді буде найменовувати це місто? Нам потрібно виключити тільки слова про підпорядкування Київській обласній раді.

Віталій Безгін: А в нас хіба нема в реєстрі Славутича? Хіба нема Славутича у постанові про район?

Юрій Коток: Він є, але це місто, яке створювалося з нуля. І це був акт про його найменування.

Віталій Безгін: Окей. Пане Юрію Гарбуз, поправте мене, це перешкода?

Юрій Гарбуз: Так, це може стати питання про саме існування Славутича. Тут треба подумати.

Віталій Безгін: Почули, зрозуміли. Цікаво. Давайте ми собі зафіксуємо як завдання вивчити цю постанову. І вивчити, зокрема, опції, що ми можемо з нею потенційно робити. Знову ж таки, я тут наголошую, що ми шукаємо правові механізми, а не ухвалюємо якесь рішення про когось кудись там приєднати, перенести.

Олександр Аліксійчук: Просто зразу виникають питання, що ми можемо робити на цьому етапі. Десь коротшого, можливо, шляху або прискорення. Дякую.

Віталій Безгін: Колеги, хто ще бажає висловитися? Можливо, у когось є уточнюючі запитання з цього приводу? Бачте, 20 хвилин (тривал обговорення - прим. ред.). Якщо нема запитань, просто фіксуємо перелік законів, фіксуємо те, що насправді правильне, що будь-який закон щодо адмінтерустрою, чи то закон про столицю — все одно є потреба кореляції з Земельним кодексом, ну і чинною процедурою, яка там закладена. Це, до речі, теж ми прописали в 8263 по застосуванню 116-ї статті. Тому що він, до речі, не відповідає Земельному кодексу, принаймні так вважають в АМУ. 

Дякую. Мені логіка викликів і процедур, де що можна фіксити, зрозуміла. Єдине, що в мене прохання до секретаріату комітету з цим указом розібратися і вивчити всі опції. Якщо нема ні в кого більше запитань і пропозицій, то можемо фіксувати, що ми по базових речах пройшлися. Є в кого щось додати, щось сказати з цього приводу? Як бачу, немає. Безпосередньо дякую всім, що зранку зібралися. Гарного дня. 

Кінець стенограми

Нагадаємо, робочу групу створили у 2020 році. Її співголовами були обрані нардепи Андрій Клочко та Дмитро Гурін (“слуги народу”). Клочко як тогочасний голова комітету та робочої групи понад два роки блокував її роботу. Перезапустити склад робочої групи вдалося восени 2022 року, її очолили депутати Роман Лозинський та Олександр Аліксійчук.