Децентралізація: які громади годують Україну, а які — дотаційні

Після реформи децентралізації в Україні утворили майже півтори тисячі громад. Спершу громади мали можливість об’єднуватися на власний розсуд — добровільно. Проте не всі володіють достатніми ресурсами, щоб забезпечити повноцінний розвиток, тому перед місцевими виборами відбулося суттєве укрупнення, де враховувалися економічні показники. 

Значно підірвали економічну стабільність громад пандемія та енергетична криза. У результаті в багатьох громадах відсутні бюджети розвитку, близько 70% витрат спрямовані на сферу освіти, а в окремих громадах бюджет приймають на 11 місяців через значний дефіцит. 

Для підтримки громад з меншими доходами держава використовує так зване “горизонтальне вирівнювання” — забирає ресурси в багатших громад (реверсна дотація) і віддає біднішим (базова дотація). Для того, щоб це зробити, враховується значення індексу податкоспроможності відповідного бюджету (стаття 99 Бюджетного кодексу).    

Якщо індекс податкоспроможності від 0,9 до 1,1, то така громада не віддає державі грошей і не отримує нічого з бюджету. Якщо ж індекс перевищив 1,1, то держава в такої громади забирає половину від того, що перевищує надходження податку на доходи фізичних осіб порівняно з аналогічним середнім показником по всіх бюджетах місцевого самоврядування в Україні (крім бюджетів міст Києва та Севастополя) у розрахунку на одну людину.  

Якщо індекс — менш як 0,9 держава дотує такі громади, тобто надається базова дотація відповідному бюджету в обсязі 80 відсотків суми, необхідної для досягнення потрібного значення. Це означає, що базова дотація - це не 100% компенсація коштів, яких не вистачає враховуючи середньодержавний показник, а компенсація лише 80% коштів від мінімальної суми. 

З усіх громад 75% отримують базові дотації з державного бюджету і лише трохи понад 14% громад сплачують реверсні дотації. Ще майже 11% — бездотаційні. 

Найбільша частка громад, які отримують базові дотації, серед сільських та селищних громад — близько 80%.

Найбільше базових дотацій отримують громади Закарпатської, Івано-Франківської, Донецької, Львівської та Одеської областей. У Тернопільській, Чернівецькій та Волинській областях частка громад, які отримують базові дотації, становить понад 90%. 

Водночас найбільше реверсних дотацій перераховують громади Дніпропетровської, Запорізької та Київської областей. В останній — найбільше в Україні громад, які перераховують реверсні дотації — 48% в структурі усіх громад Київщини. 

Загалом на десять громад, які найбільше перераховують реверсних дотацій, припадає понад 45% всього обсягу реверсних дотацій. Серед них — сім громад-обласних центрів: Дніпровська, Львівська, Запорізька, Харківська, Одеська, Вінницька, Полтавська міські громади, а також громади з розвиненою промисловістю — Криворізька, Маріупольська, Енергодарська.

“Великі міста сплачують більше податку з доходів людей, бо там є бухгалтерії, офіси підприємств. Система дотацій повертає частину грошей з громад, де люди працюють, в громади, де люди живуть. До прикладу, у Києві та 10 найбільших містах проживає понад чверть населення країни - 8,5 млн. Загалом майже всі великі міста є “прибутковими” громадами, а серед збиткових - сільські ради, звідки виїздить працездатна молодь”, - зазначає Олександр Солонтай, директор програм практичної політики Інституту політичної освіти. 

У коментарі Руху ЧЕСНО мер Дніпра Борис Філатов пояснює, чому механізм горизонтального вирівнювання  вважає неефективним:

“Це демотивує потужні громади й, у певному сенсі, розслабляє ті, які отримують дотації. Адже чим більші старання, тим більше потрібно буде віддати іншим. У 2022 році йдеться фактично про 10% власних доходів Дніпра”. 

В абсолютному значенні найбільше базових дотацій у 2021 році отримали Лисичанська, Дрогобицька, Костянтинівська, Камінь-Каширська, Хустська, Торецька, Слов'янська, Волноваська, Олександрійська міські громади та Біловодська селищні громади.

“Сам по собі індекс податкоспроможності в частині методології розрахунку є досить прогресивний, оскільки допомогає самоврядуванню підтримувати один одного. Проте хтось вирішив, що ПДФО вирішує все в місцевому бюджеті, але це не правда. Точніше я б цей індекс називав: “індексом спроможності сплати ПДФО”, оскільки тільки сплата ПДФО береться до розрахунку, але є ще купа місцевих податків, які в загальній сукупності складають більше половини надходжень (доходів) більшості місцевих бюджетів”, - каже Павло Остапенко, голова Товариства дослідників України. 

Як приклад він наводить тергромади, які отримали найбільші надходження базової дотації, це 4 міста із населенням більше 100 тис. (Лисичанськ, Дрогобич, Костянтинівка, Слов’янськ). Якщо розглянути всю структуру надходжень до бюджетів цих міських громад, ми можемо побачити, що середній показник надходжень до бюджету на одну особу (жителів цих міст), не надто менший від середнього аналогічного показника по країні. 

Остапенко наголошує, що потрібно змінювати не методику розрахунку, а предмет розрахунку, і розраховувати індекс доходів бюджету (загального фонду):

“Так ми зможемо розуміти для яких тергромад реально потрібна допомога. А зараз виходить наступне: навіщо напрягатися, виводити бізнес із тіні, боротися за “білі зарплати” не в конвертах, якщо можна просто отримати базову дотацію із держбюджету, оскільки в тергромаді живе багато люду і при цьому ніхто не працює (офіційно звісно ж)”.

Для розуміння фінансової спроможності громад важливо враховувати частку дотацій в загальній структурі бюджету. У межах робочої групи з фінансових питань Офісу підтримки реформи децентралізації при Мінрегіоні розробили методичні рекомендації для оцінки рівня фінансової спроможності територіальних громад. 

Одним із важливих показників оцінки є рівень дотаційності бюджету. Показник розраховується як співвідношення обсягу базової чи реверсної дотації до загальної суми доходів загального фонду бюджету територіальної громади з дотаціями, але без урахування субвенцій з державного бюджету. Показник зображає рівень залежності територіальної громади від дотаційних ресурсів державного бюджету. Відповідно, якщо показник становить 30%-50% — громада має низький рівень фінансової спроможності, якщо понад 50% — критичний.

За підрахунками ЧЕСНО, в Україні налічується 50 громад, в яких понад 50% в структурі бюджету становить базова дотація. Такі громади є фінансово нестійкими, не можуть генерувати власні доходи та забезпечити належний рівень розвитку без допомоги держави. Ще налічується 196 громад, де частка базової дотації становить 30-50%. Найбільше громад з рівнем дотаційності понад 30% — у Закарпатській, Івано-Франківській, Чернівецькій, Рівненській та Волинській областях. 

Голова Космацької громади (Івано-Франківська область), де рівень дотаційності бюджету один із найвищих по країні (62%), зізнається, що розвивати громаду в умовах обмежених фінансових ресурсів важко. У 2021 році доводилось обмежити виплати та надбавки працівникам.

“Державі треба звертати увагу на такі високодотаційні громади. Наша громада високогірна, 60% території — ліси. Воюю з Держлісгоспом, оскільки сплачують дуже мало податку. У цьому році вдалося взяти з них 175 тис. податку при запланованих 30 тис. грн”, — зазначає Дмитро Мохначук.

Укрупнення громад Мохначук вважає неефективним, оскільки Космацька громада межує з Яблунською та Косівською громадами, які мають такий же рівень дотаційності. У 2022 році він розраховує на покращення фінансових результатів. За словами голови, у громаді створили раду підприємців та промисловців задля сприяння збільшенню податкових надходжень, також в наступному році медицину не будуть фінансувати з місцевого бюджету. 

“Те, що державні чиновники, не звертають увагу на глибокодотаційні громади - це факт. Якщо розглянути за останні 6 років, наскільки збільшилося сальдо (різниця) між реверсною та базовою дотаціями, а це 2,0 млрд. грн у 2017 році і 5,5 млрд. у 2022 році, стає зрозуміло, що із дотаційними територіями ніхто не працює. Із кожним роком загальний середній індекс податкоспроможності тергромад зменшується, і на покриття коштів, яких не вистачає на базову дотацію, із державного бюджету витрачається все більше коштів”, - наголошує Павло Остапенко.

Експерт зазначає, що  індексний метод, метод горизонтального вирівнювання бюджетів мають, на його думку, працювати як інструменти виявлення проблемних глибокодотаційних громад, для того щоб держава та регіон могли їм допомагати в першу чергу, а не для того, щоб "тикати" із столичного кабінету на них пальцем, та говорити про їхню податкову неспроможність”. 

Загалом в Україні 27 сільських громад, де частка власних доходів складає менш як 20% в бюджеті. До прикладу, в Старосільської сільської громади (Рівненська область) власні доходи — лише 11%. Понад 80% становлять трансферти: освітня, медична субвенція, базова дотація. Ще 575 громад (40%), де частка власних доходів — менше ніж 50%.

Голова підкомітету ВРУ з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Віталій Безгін не вважає рівень базової дотації критичним показником за умови раціонального розподілу бюджетних коштів громад.

“Якщо є громади з високим рівнем дотаційності, які при цьому не цураються витрачати по 50-70% бюджету на утримання апарату, на банальне проїдання, то з цим треба боротись. Тут нам має допомогти законопроєкт про службу в органах місцевого самоврядування, який на початку року зареєстровано урядом. Що стосується підвищення фінансової спроможності, то, наприклад, ухвалення 5600 (Законопроєкт “Про внесення змін до Податкового кодексу України” — прим. ред.) зробили дуже великий крок для цього, тепер будемо вивчати, як цим скористаються громади”, — зазначає Безгін.

За словами нардепа, ще одна хвиля укрупнення громад відбудеться не раніше 2024 — за рік до наступних місцевих виборів. Наразі громади проходять перехідний період і проявляють себе. 

Що стосується горизонтального вирівнювання, то воно, на думку Безгіна, давно потребує корекції механізмів, але він наголошує, що ці механізми треба вводити після проведення актуального перепису населення по громадах.

На тому, що горизонтальне вирівнювання є несправедливим, наголошує і Філатов:

“Це мало сенс на старті реформи — коли всім дали умовно рівні шанси розвитку. Нині ж у всіх різний темп. Але що більше ти вириваєшся вперед, то сильніше маєш “тягти” інших. Виходить так, що політичної відповідальності за них у нас жодної. Проте є відповідальність фінансова. Безумовно, не йдеться про те, аби кидати когось напризволяще. Великі та потужні міста повинні брати участь у процесі дотацій, але на інших умовах. Більше фінансової відповідальності все ж має взяти на себе держава.”

Філатов рекомендує встановити граничний показник. І наголошує на тому, що Кабмін намагається збільшити частку відрахувань реверсної дотації. 

“Було кілька випадків, коли місцевому самоврядуванню вдавалося “відбитися” від законопроєктів, де рівень вилучення у спроможних громад сягав 80 %. Загалом питання дуже дискусійне. Як варіант: це тема для обговорення на Конгресі місцевих і регіональних влад — поки 2023-й рік не став для нас прикрим сюрпризом. Бо у 2022 році ми розраховуємося на базисі 2020-го — року, коли коронавірус відчутно обвалив дохідну частину. А от у 2023-му, коли розрахунки виходитимуть з показників 2021-го, ми побачимо неабиякий стрибок. Адже торік збір ПДФО майже на 800 млн перевищив планові показники”, — резюмує мер Дніпра. 

Наразі налічується 43 громади з часткою власних доходів понад 80%. З них дев’ять — громади-обласні центри: Чернігів, Львів, Франківськ, Вінниця, Ужгород, Суми, Миколаїв, Одеса, Полтава. А також сільські та селищні громади Київщини — Гостомельська, Чабанівська, Борщагівська, Козинська.

Варто зазначити, що рівень дотаційності бюджету не є вичерпною характеристикою фінансової спроможності громад. Важливими показниками також є частка витрат на утримання апарату, бюджет розвитку громади, динаміка розвитку інвестиційно-інноваційного потенціалу, активізація підприємницької діяльності, доходи на 1 особу тощо.  Проте навіть ті громади, які функціонують за рахунок субвенцій і дотацій мають можливість розвинути свій потенціал і збільшити частку власних доходів завдяки ефективному менеджменту.

Нагадаємо, Рух ЧЕСНО проаналізував, скільки коштів міста в обласних центрах витратили на новорічні святкування.

Рух ЧЕСНО для Главком.