Хто ефективніший для громади: депутат-волонтер чи депутат-професіонал?

Висока конкурентна заробітна плата могла би зруйнувати ще один бар’єр, який стає на заваді участі у виборах кваліфікованих спеціалістів, які йдуть у ради не заради “дерибану” місцевих ресурсів. Проте Рух ЧЕСНО говорить тільки про потенційно добропорядних депутатів, які не йдуть на вибори, оскільки не можуть собі дозволити такі додаткові навантаження на безоплатній основі. На жаль, у корупційній державі висока зарплата не завжди знімає питання корупції. Приклад — українські судді, які отримали таку зарплату, але поки так і не дали справедливого правосуддя.

До того ж, на відміну від нардепів, депутати місцевих рад мають право займатися бізнесом та поєднувати свою посаду із будь-якою іншою професійною діяльністю. Це лише збільшує корупційні ризики та потенційні конфлікти інтересів під час голосування.

Рух ЧЕСНО змоделював, скільки коштів може йти з місцевих бюджетів на виплати депутатам, а також порівняв ці суми із обсягом коштів, які бюджети громад витратили у зв’язку із корупційними скандалами.

Які депутати мають заробітну плату?

В Україні заробітну плату із місцевого бюджету отримують лише мери міст і секретарі місцевих рад. При цьому, на відміну від інших депутатів місцевих рад, секретарі не мають права поєднувати свій мандат із іншою роботою (крім викладацької, наукової і творчої діяльності).

Деякі місцеві ради також призначають заробітні плати депутатам, які мають підвищене навантаження, зокрема головам комісій при місцевих радах. Так, у Києві зарплата передбачена для голови бюджетної комісії (найбільша комісія в раді), а міська рада має право призначити її очільникам інших комісій. За словами керівника програми практичної політики Інституту політичної освіти Олександра Солонтая, у деяких обласних радах на зарплатах можуть бути до шести-семи депутатів.

У 2020 році постановою Кабміну були встановлені нові оклади працівників органів виконавчої влади.

Можна переконатись, що офіційні оклади мерів і секретарів рад загалом співмірні з офіційним рівнем середньої зарплати у відповідних населених пунктах. 

Таким чином, навіть нечисленні оплачувані посади у міській раді не можуть розглядатись як престижна та вигідна з фінансової точки зору робота.

Варто при цьому зазначити, що реальний рівень заробітних плат мерів або секретарів рад часто є суттєво вищим. Ради мають право призначати для них надбавки. Але наявність таких надбавок, як довело дослідження Руху ЧЕСНО, залежить виключно від політичних факторів, а не від успішності політика на цій посаді.

Чинний закон про статус місцевого депутата передбачає можливість відшкодування коштів за деякі обов’язки депутата. Наприклад, за оплату проїзду, профільне навчання або навіть за втрачені робочі дні. Втім, наявність і розмір таких виплат залежить від місцевих програм самоврядування і від того, чи заклали депутати кошти на них у бюджет на поточний рік. І тут “вступають у гру” політичні взаємини та розподіл сил всередині кожної міської ради.

Часто виплати є символічними. Так, нині скасована Борзнянська райрада Чернігівської області з 2010 року оцінювала депутатську діяльність у 30 гривень на добу. Ще частіше місцеві ради взагалі не приймають подібних програм.

“Найбільш забезпеченими”, як правило, є депутати обласних рад, бо “на цьому рівні відсутні “мери”; голова, перший заступник та заступник є такими самими депутатами, як і решта депутатів”, пояснює Інститут політичної освіти.

Зарплати депутатів: за і проти

У західних країнах практикують різний підхід до виплат місцевим депутатам. До прикладу, у багатьох містах США вони отримують щомісячну невисоку зарплату, яка приблизно дорівнює середній зарплаті вчителя, але суми сильно відрізняються у різних штатах і громадах. У Польщі, натомість, місцеві депутати не мають таких зарплат, але отримують виплати за відголосовані на сесії питання. У Німеччині зарплату платять лише депутатам Берлінської міської ради, яка має особливий статус. Інші депутати отримують лише символічну компенсацію за участь у сесійних та комісійних засіданнях. 

Впровадження заробітної плати для місцевих депутатів могло би стати частиною більш широких реформ адміністративного устрою в Україні, серед яких — скорочення кількості депутатів і суворіші вимоги до їхніх обов’язків і рівня компетенцій. 

За таку реформу, зокрема, виступає мер Новоукраїнки (Кіровоградська область) та голова правління Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад Олександр Корінний:

“Депутатів мало би бути значно менше. Наприклад, для моєї громади це мало б бути сім-дев'ять депутатів, не більше, яких би місто оплачувало і з яких би вимагало. І тоді б до цих депутатів були б певні конкретні вимоги, відповідна освіта і так далі. І не було б цієї колективної безвідповідальності”.

Таку думку поділяє, зокрема, перший заступник голови комітету місцевого самоврядування нардеп Роман Лозинський:

“Сьогодні йти на волонтерську роботу багато хто із професійних і порядних людей не хоче. І навпаки, ті, кого зарплата не цікавить, а цікавлять корупційні можливості, туди просто линуть”. 

Цю точку зору доводять дослідження, які проводились у Бразилії у 2009 році. У цій країні підвищення зарплати депутатів місцевих рад привабило до них більш кваліфікованих спеціалістів (за рівнем освіти та попереднім місцем роботи). Такі депутати ініціювали більше рішень і покращували рівень розвитку місцевої інфраструктури.

Чинний нардеп від “Голосу” і колишній депутат Київради Андрій Осадчук називає відсутність заробітних плат у місцевих депутатів однією з основних причин корупції у міських радах:

“За півтора роки роботи у Київраді я стверджую: це повноцінна робота. Безкоштовні депутати і дешеві державні чиновники коштують дуже дорого бюджету”.

Мер Слов’янська Вадим Лях апелює до інших причин — психологічних. Він зазначає, що чимало проблем у містах пов’язані з тим, що депутатство сьогодні є громадським навантаженням:

“Ставлення таке: хочу — виконую роботу якісно, а не хочу — ні, або можу ходити лише на 30% засідань. А відповідальність за це лише політична, аж на наступних виборах. Якщо ти отримуєш бюджетні кошти, то ти вже не можеш легковажно ставитися до депутатської роботи”.

Важливо також враховувати, що депутатська діяльність не є роботою з чітко фіксованими годинами. Це ще більше ускладнює можливість суміщати її з іншою кар’єрою. На це, зокрема, звертав увагу колишній секретар Київради Володимир Прокопів:

“Серед наших депутатів є керівники великих компаній. А тут комісія, пленарне засідання переносяться із дня на день”.

Важливо при цьому зважати на питання розміру громади. У малих громадах бюджети, якими опікуються ради, є суттєво меншими (навіть з урахуванням меншої кількості депутатів). Для них проблемою можуть стати навіть найменші додаткові витрати. До того ж, депутати менш завантажені через меншу кількість пленарних засідань і засідань комісії. 

Роман Лозинський, який входить до профільного комітету в парламенті, вважає, що місцеві ради мають самостійно вирішувати питання заробітних плат депутатів. У той же час центральна влада має надати їм таку законодавчу можливість, встановити рамки виплат і показники ефективності (наприклад, щодо рівня присутності на засіданнях ради і комісій).

Опоненти ідеї оплати роботи депутата, як правило, апелюють до ціннісних категорій. Так, голова Якимівської ОТГ (10 тис. населення) Олександр Правосуд стверджує, що балотування завжди має бути самопожертвою.

Подібну точку зору має і в. о. мера Харкова Ігор Терехов:

“Робота депутатом — це покликання, а за покликання не платять!” 

Фото: Ю. Сідоренко

Але разом із тим саме у Харкові журналісти виявляли низку корупційних схем, пов’язаних із конфліктом інтересів. Наприклад, за дослідженням Руху ЧЕСНО, найбагатший депутат Харківської міської ради чинного скликання Ігор Аріх очолює постійну комісію з питань транспорту та зв’язку і володіє корпоративними правами у 20 підприємствах, які переважно пов’язані із транспортом. Тобто його бізнес безпосередньо потрапляє у поле діяльності комісії, яку він же й очолює.

Суспільство не може і не має розраховувати лише на жертовність і чесність потенційних політиків, натомість має створювати для них умови для чесної роботи.

Реформа децентралізації майже у три з половиною рази скоротила кількість депутатів в українських міських радах. Ще важливіше — вона збільшила фінансову спроможність громад. Ці процеси звертають увагу на потребу професіоналізації депутатського корпусу у місцевих радах. У зв’язку із цим у 2020 році політики почали обговорювати питання фінансових компенсацій депутатам місцевих рад, але дискусія не вийшла на рівень обговорення реальних пропозицій.

В одній із перших редакцій проєкту закону про столицю було зазначено, що депутати є посадовими особами, які мають отримувати зарплату за свою роботу. Один із авторів законопроєкту, Дмитро Гурін, писав на своїй Facebook-сторінці про 70 тис. гривень як можливу суму такої зарплати. Втім, до фінальної редакції закону ця позиція не увійшла. 

Активніше ця проблема обговорювалась під час розгляду змін до закону про місцеве самоврядування. Проте і цього разу обговорення не було ґрунтовним: 

“На рівні експертів питання дискутувалось поверхнево. На рівні політичних фракцій цей раунд переговорів не відбувся”, — коментує Роман Лозинський.

Скільки бюджети можуть витратити на заробітну плату депутатам?

Народних депутатів турбує прийняття непопулярних рішень, і вони хочуть зрозуміти, чи є конкурентні заробітні плати надто дорогим задоволенням для місцевих бюджетів різних рівнів. Рух ЧЕСНО підрахував приблизний об’єм можливих витрат на зарплати і порівняв його із коштами, які бюджет громади втрачає через одну корупційну схему.

Минуле скликання Київради проводило від 16 до 33 пленарних засідань на рік. А постійна комісія з питань бюджету (найбільша комісія ради) — від 19 до 49 засідань на рік. До цих цифр варто додати робочі дні, які депутати витрачають на “роботу в полях“ у своїх округах, із опрацюванням проєктів рішень, у громадській приймальні щонайменше раз на місяць. 

Отже, у Києві робота депутата займає понад половину робочого тижня. За таких умов дуже складно поєднувати її з іншою зайнятістю. Тому депутатам місцевих рад із таким рівнем завантаження доречно платити щомісячну зарплату. Для того, щоб у політику йшли найкращі галузеві професіонали і топ-менеджери високого рівня кваліфікації, зарплата має бути конкурентною — співмірною з коштами, які вони отримують на інших місцях роботи, або навіть вищою.

Для підрахунку витрат ми використаємо формулу, близьку до тієї, за якою рахують обсяг заробітної плати депутатів парламенту у багатьох східноєвропейських країнах (зокрема у Болгарії та Словаччині). А саме припустимо, що депутати мають отримувати зарплату, яка втричі перевищує офіційний середній рівень зарплати у регіоні.

Що важливо, саме ця формула підрахунку застосовується лише для того, щоб оцінити орієнтовний рівень витрат місцевих бюджетів у випадку проведення відповідної реформи.

Впровадження зарплати варто суміщати зі скороченням кількості депутатів у міських радах. В Україні місцеві ради скорочувались перед місцевими виборами 2015 року. Минулого року кількість рад зменшилась у зв’язку з укрупненням ОТГ. Київ став чи не єдиним містом України, де кількість місцевих депутатів не зменшилась ні у 2015, ні у 2020 році.

Кількість депутатів у Києві співмірна з показниками Парижа (163 на 2,2 млн населення) або Берліна (160 на 3,6 млн). Втім, у столиці України їх значно більше, ніж у багатьох інших європейських столицях. У Лондоні, який приблизно втричі більший за Київ, їх 25 (разом із мером), у Варшаві — 60 на 1,8 млн населення, у Римі — 48 на 2,8 млн, в Мадриді — 57 на 3,2 млн. Отже, менша кількість депутатів у великих містах і столицях є поширеною європейською практикою. Нагадаємо, у Київраді 120 депутатів на 3 млн населення.

Цифра у 43 млн гривень на рік може здатись завеликою на перший погляд. Втім, її варто порівняти з кількома іншими сумами. Так, загальний обсяг бюджету Київради на 2021 рік сягав 60,5 млрд гривень. 

Ще більш показовим буде порівняння із сумами, які втрачає бюджет внаслідок корупційних схем. До прикладу, злочинний оборот грошей у сфері охорони здоров’я у столиці у 2014 році, за словами заступника голови КМДА Михайла Радуцького, становив 3,5 млрд гривень. За офіційним аудитом, лише на будівництві бігових доріжок у парку “Наталка” у 2019 році бюджет міста втратив 3,4 млн через завищення підрядником вартості будівельних робіт.

Звісно, високі виплати депутатам не скасують корупцію у місцевих радах в Україні, проте ліквідують один із факторів корупційного ризику та збільшать ймовірність того, що у ради йтимуть професіонали, які не мають на меті “дерибан” місцевого бюджету та ресурсів. Якщо новий, більш професійний і високооплачуваний, склад Київради зможе зашкодити хоча б кільком великим корупційним схемам, бюджет міста від цього фінансово виграє.

До того ж, висока зарплата дасть можливість заборонити депутатам Київради займатись бізнесом або будь-якою іншою діяльністю, крім представництва громади, що зменшить ще один фактор корупційного ризику — конфлікт інтересів. 

Депутати Верховної Ради втрачають заробітну плату за прогули. Наявність подібної практики в інших радах могла би стимулювати їхніх колег на місцевому рівні відповідальніше ставитись до своїх обов’язків.

У багатьох великих містах виділяються кошти з бюджетів на депутатські фонди. Рух ЧЕСНО писав про те, що фонди в Україні функціонують як метод легального гречкосійства за рахунок бюджетних коштів. При тому витрати з бюджету на них є навіть більшими, ніж можливий обсяг витрат на зарплати депутатів. Саме кошти, які міста витрачають на депутатські фонди, можна використати для оплати роботи депутатів.

У місцевих радах районів або менших міст засідання ради та комітету проходять приблизно удвічі рідше, ніж у столиці. Так, у 2020 році Скадовська міська рада (23 тис. населення в ОТГ) мала 10 сесій, Острозька (43 тис.) — 17, Гуляйпільська (19,5 тис.) — 16, Мереф’янська (25,6 тис.) — 12. При такому рівні завантаження недоречно пропонувати впроваджувати щомісячну зарплату. Тому більш відповідним форматом для малих громад, а також для обласних і районних рад, будуть виплати (компенсації) за один день роботи депутата.

За аналогічним принципом ми підрахували, скільки коштів витратить бюджет Львівської обласної ради на компенсацію роботи депутатам. Витрати кожної місцевої ради будуть відрізнятися залежно від кількості депутатів і середнього рівня зарплати у громаді.

Для порівняння, бюджет Львівської обласної ради на 2021 рік складає 5,1 млрд гривень.

Ці суми також є значно меншими, ніж кошти, які місцеві бюджети втрачають через корупційні схеми або неефективні управлінські рішення. Так, фахівці Північно-східного офісу Держаудитслужби встановили, що у 2017–2020 роках бюджет Куп’янської міської ради на Харківщині недоотримав загалом 46 млн гривень через порушення та неефективні рішення, серед яких, зокрема, занизькі орендні ставки на землю та податки на нерухоме майно.