Чому місцева влада не питає громаду, як розподіляти бюджет?

Влітку 2020 року вартість будівництва Шулявського шляхопроводу, одного з дорогих столичних довгобудів, зросла з 600 мільйонів до двох мільярдів гривень. Активістам, що адвокатують виділення коштів на суспільно важливі проєкти, про такі гроші годі і мріяти. 

Громаді місцева влада пропонує розподілити лише мізерний відсоток від загального бюджету міста — це громадський бюджет. Мешканці можуть подавати свої проєкти, які громадяни підтримають голосуванням, але, як правило, це доволі дрібні місцеві ініціативи.

Наприклад, “верхньою планкою” для проєктів громадського бюджету у Києві цього року є два мільйони гривень. Очевидно, що чимало важливих для міста ініціатив виходять за рамки цих обмежень. Тому, щоб добитись виділення коштів, активістам доводиться проводити тривалі та виснажливі адвокаційні кампанії — організовувати акції протесту, подавати на владу до суду, привертати увагу ЗМІ тощо. 

Ця проблема пов’язана з неефективною системою участі громадян у бюджетному процесі. В Україні громадськості лише пропонують внести свої корективи на завершальних етапах планування бюджету міста або ж розподілити незначну частку місцевого бюджету (менше 1%) у рамках бюджету участі. Такі обмежені можливості для впливу свідчать про те, що бюджетний процес в українських містах не є інклюзивним.

Рух ЧЕСНО розглянув, як в Україні реалізована громадська участь у бюджетному процесі, а також дослідив, як функціонує громадський бюджет в умовах пандемії.

Скандальні довгобуди, гречка vs громадські ініціативи

У 2017 році Київрада надала статус офіційного парку території навколо підземної річки Почайни. Таким чином вдалося добитись ревіталізації водойми. Цьому передували численні протести та звернення від громадського руху “Почайна”, які тривали з 2015 року. Втім, фінансування робіт розпочалось лише у бюджеті 2021 року. На цей рік депутати виділили лише 7 млн гривень на облаштування парку (при фінальній вартості проєкту 180 млн). Співзасновник руху “Почайна” та чинний депутат Київради Костянтин Богатов наразі не може назвати термін реалізації проєкту. Це залежить від того, скільки коштів депутати виділятимуть на парк щороку.

Аннабелла Моріна, київська краєзнавиця та голова руху “Почайна”, розповідає, як активістам щороку доводиться “битись” за виділення коштів на вже затверджені проєкти:

“У 2020 році гроші на парк то виділялись, то знімались. Дуже великими зусиллями ми добуваємо гроші на будівництво парку. Зокрема, зв’язуємося із депутатами та пояснюємо необхідність. Також потрібно слідкувати за діями підрядника, контролювати весь процес”.

Активістка розповідає про те, що депутати та чиновники схильні “присвоювати” досягнення активістів та перетворювати їхні ініціативи на власні політичні або бізнес-проєкти. Так, організація домоглася присвоєння статусу парку території біля озера Йорданське. “Почайна” займалась проєктною документацією та добивалася виділення коштів на парк. Вже після цього декілька депутатів із різних фракцій звернулися до міської ради з приводу виділення коштів. 

“Після цього від одного з київських чиновників ми дізнаємось, що гроші на парк нібито були виділені “по квоті “Батьківщини” і тепер ця партія “все там вирішує”. Хоча мова йде про бюджетні кошти і роботу багатьох активістів”, — обурюється Аннабелла Моріна.

Інколи активістам доводиться добиватись виділення коштів на суспільно важливі проєкти через суд.

Марина Цигрик, виконавча директорка полтавської екологічної організації “Еколтава”, розповідає, що вони ніколи не звертались до бюджетів участі. В Україні реалізація проєктів громбюджету може затягнутись на два-три роки. Не завжди є можливість чекати так довго, пояснює активістка.

Громадська організація змогла пролобіювати та передати на координацію місцевій владі проєкт “Екобусів” — пересувних мобільних пунктів збору небезпечних відходів. Активісти у 2019 році виграли суд, у якому довели, що міська рада не приділяє увагу цій проблемі. Координація міськрадою “Екобуса” стала мировою угодою, на яку позивачі пішли з чиновниками. З тих пір пересувний пункт збору працює в місті щороку.

“Екобус”. Фото: “Рубрика”

Натомість представники Полтавської обласної ради самі висловили інтерес до реалізації подібного проєкту. “Екобус” на території області запустили рік потому. За півроку обласна рада витратила на його фінансування близько 300 тис. гривень. Стільки ж виділили громади із власних бюджетів. Втім, цього року обласна рада досі не виділила коштів на проєкт і автобус ніде не курсує. 

Хоча йдеться про порівняно невеликі кошти для бюджету області. Для порівняння, мер Полтави Олександр Мамай цього року лише на вітальні листівки для пенсіонерів витратив 775 тис. гривень бюджетних коштів.

“Ми намагаємось звертати увагу на проблему, готували петицію. Питання у принциповій позиції кількох людей, які приймають це рішення. Ми сподіваємось, що у другій половині року “Екобус” знову почне працювати”, — коментує проблему активістка.

Бюджетний процес і громадська участь: точки входу

У ефективній системі участі у плануванні та обговоренні бюджету зацікавлені не лише громадяни, але й місцева влада. Завчасне обговорення пріоритетів місцевого бюджету позбавить владу проблем під час реалізації непопулярних або неефективних рішень у майбутньому.

Можна виділити кілька ключових етапів бюджетного процесу на міському рівні на прикладі Києва:

• КМДА щороку подає раді проєкт рішення про основні напрями бюджетної політики міста на наступний рік.

• Проєкт розглядає бюджетна комісія і затверджує на пленарному засіданні рада.

• КМДА подає у Київраду проєкт бюджету, сформований на основі бюджетних запитів розпорядників коштів, і програму економічного та соціального розвитку. 

• Проєкт розглядають комісії Київради та на пленарному засіданні.

• Рада голосує за бюджет.

Дієвий інклюзивний бюджетний процес можливий за умови, що на кожному етапі планування працюють “точки входу” для критики та пропозицій з боку громадськості. 

Експерт проєкту Ради Європи Олексій Коваленко розповідає, що в Україні поширені лише формати громадської участі, які передбачають перевірку виконання бюджету — громадська експертиза та моніторинг результатів виконання бюджету. 

Натомість інструменти участі у плануванні бюджету (громадські слухання щодо проєкту або звернення до депутатів щодо написання бюджетної пропозиції) практично не працюють в Україні. Крім того, громадянам пропонують долучитись до обговорення лише на тому етапі, коли у проєкт бюджету вже не можна внести суттєві зміни.

“Консультуватись із громадою потрібно на етапі формування бюджетного плану, а не тоді, коли бюджетні пропозиції вже сформовані. Все інше є просто легалізацією вже готового документу”, — пояснює експерт. 

Керуючий справами секретаріату у Київраді Ігор Хацевич розповів нам про плани Київради залучити громадян до обговорення бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Відповідно до норм нового бюджетного регламенту Київради, розпорядники бюджету оприлюднювали інформацію про заплановані видатки на наступний рік, отримували зворотний зв’язок від громадян і проводили спільне обговорення, перш ніж подати бюджетний запит до Департаменту фінансів. Втім, у зв’язку із карантинними обмеженнями проведення публічних обговорень проєктів бюджетних запитів було призупинено.

Іван Вербицький, директор аналітичного центру Cedos, у своєму дослідженні зауважує, що починати обговорення з цього рівня запізно. Після складання бюджетного запиту рішення про вибір певних проєктів уже фактично не переглядається. Втім, у багатьох інших українських містах відсутня навіть така форма участі. 

На сьогодні найдієвішим способом впливу залишається “вихід” на депутатів міської ради, які можуть ініціювати зміни у процесі розгляду проєкту бюджету в міській раді, зазначає експерт.

Громадський бюджет у період пандемії

Найпоширенішим інструментом участі громадськості у бюджетному процесі в Україні є громадські бюджети (бюджети участі).

Щороку низка міст виділяє певну частину бюджету для того, щоб його розподіляли громадяни — шляхом голосування за проєкти, які також подають громадяни. Вперше громадський бюджет був запроваджений в Україні у 2015 році у трьох містах — Чернігові, Черкасах і Полтаві. Станом на 2019 рік, за оцінкою програми «U-LEAD з Європою», програми громадського бюджету вже реалізовувались у 14% ОТГ по всій країні. 

У 2021 році нові витрати, пов’язані із протидією поширенню COVID, поставили під сумнів реалізацію бюджету участі у деяких містах. Попри це обсяг громадського бюджету у більшості великих міст не зменшувався. Це можна вважати здобутком системи бюджетів участі в Україні.

Найбільше обсяг громадського бюджету виріс у Львові та Полтаві. Не проводився конкурс проєктів цього року лише у двох обласних центрах — Житомирі та Сумах.

У деяких містах відбулись невдалі спроби обмежити фінансування громадського бюджету. Минулого року у Чернівцях депутати намагались витратити виділені на нього кошти на інші потреби. Однак протести громадськості стали на заваді цим планам.

У Київраді розглядали рішення зменшити обсяг партисипаційного бюджету зі 170 млн до 100 млн. Натомість, зокрема через невдоволення громадськості, обсяг бюджету участі зріс на 30 млн гривень.

Варто зазначити, що з цього року громадський бюджет буде реалізовуватись на всій території ТГ. Тому, наприклад, безпосередньо для Вінниці обсяг фінансування громадського бюджету не змінився — із виділених 10 млн 2 млн буде витрачено на ініціативи у приєднаних до Вінницької ТГ населених пунктах.

В Івано-Франківську 10 млн із 18 млн громадського бюджету припадає на категорію “Ремонт малих вулиць”. Для порівняння, на категорію “Об’єкти культурної спадщини” виділено лише 1,5 млн гривень. Отже, до самої структури громадського бюджету у місті вже закладений пріоритет проєктів, пов’язаних із благоустроєм, які мав би “закривати” основний бюджет міста. Вирішення проблем благоустрою у школах або житлових кварталах за рахунок бюджету участі є типовою проблемою цього інструменту в Україні.

Подібний випадок трапився у Запоріжжі у 2020 році. Місцеві журналісти писали про те, що два найдорожчі проєкти-переможці ГБ були пов’язані із благоустроєм комунальних медичних закладів. Авторами обох були працівники адміністрацій цих закладів. Отже, коштами громадського бюджету фінансувались проєкти, на які мали би виділятись кошти з основного бюджету міста.

У менших містах криза, пов’язана з коронавірусом, також не призвела до згортання громадських бюджетів. Так, у Кам’янці-Подільському фінансування залишилось на рівні 2 млн гривень. А у Скадовську у 2021 році за підтримки міжнародної грантової програми вперше запущений процес реалізації бюджету участі — розроблено проєкт Положення про громадський бюджет і проведений тренінг для учасників координаційної ради.

У 2020 році у більшості великих міст України частка громадського бюджету зросла у порівнянні з попереднім роком. Вона коливалась від 0,06% (Хмельницький) до 0,51% (Чернівці). У 2021 році ця тенденція продовжилась.

Втім, частка громадського бюджету у загальному бюджеті міста все ще є суттєво нижчою, ніж у багатьох європейських містах. У кожному з українських міст громадяни долучаються до розподілення менш ніж 1% міського бюджету. До прикладу, в Парижі громадяни щороку розподіляють 5% бюджету міста. Це один із найвищих показників у світі.

На громадський бюджет виділяють лише кошти зі спеціального фонду бюджету міста (гроші, які розподіляють на цільові програми). У той же час більша частина бюджету (загальний фонд) є нерозподільною. Її витрачають на першочергові потреби органу самоврядування — зарплати, комунальні послуги, матеріали тощо. Втім, навіть з урахуванням цього громадяни розподіляють у рамках бюджету участі дуже незначну частину бюджету свого міста.

Остаточно “убезпечити” громадські бюджети від спроб “урізання” може лише фіксація щорічної частки у загальному бюджеті.

“Це добре, що щороку обсяг громадського бюджету зростає, але вже на шостому році його існування настав час розвивати інструмент інституційно. А для цього потрібно закріпити відсоток громадського бюджету, такою є європейська практика”, — коментує проблему координатор Школи Громадського бюджету Києва Андрій Єрофєєв.

В Україні міські ради, як правило, встановлюють лише “верхню планку” обсягу громадського бюджету. Так у Кропивницькому вона становить “до 1% від доходів загального фонду Кропивницької міської територіальної громади”, у Дніпрі — до 0,5% бюджету, у Чернігові — до 1%.

Варто також відзначити поступовий ріст частки містян, які голосують за проєкти. Так, у Києві вона зросла з 4,5% у 2019 році до 5,2% у 2020-му, у Львові — з 9,4% до 14,3%, у Дніпрі — з 3% до 10,6%.

В Україні на перешкоді бюджетам участі часто стають політичні та організаційні проблеми у міських радах.

Через конфлікт, пов’язаний з використанням адмінресурсу, “згорнувся” бюджет участі у Житомирі. Мер міста Сергій Сухомлин у 2018 році заветував результати голосування через можливі маніпуляції. Причиною стало масове голосування студентів за проєкти, які їм наказали підтримати у вишах. Фактично це був останній раз, коли у місті проводилося голосування за громадський бюджет у звичному форматі. У 2020 році, напередодні виборів, “бюджет участі” звівся до голосування за один із трьох запропонованих мерією проєктів, на який влада виділить 18 млн гривень. Такий підхід дуже далекий від ідеї громадського бюджету. Громаду лише формально залучили до розподілу коштів і взагалі не дали можливості подавати власні проєкти.

Більше про політичну кризу у Слов’янську читайте у статті Руху ЧЕСНО.

У деяких містах ради намагаються виділити кошти на реалізацію ГБ в умовах уже затвердженого бюджету міста. Так трапилося в Ужгороді у 2019 році. Там депутати не заклали коштів у громбюджет ще перед початком голосування. Тому намагалися виділити їх через голосування на додаткові потреби бюджету вже після визначення переможців. Такі практики ставлять під ризик реалізацію вже обраних громадою проєктів або відкладають її у довгий ящик.

У Слов’янську реалізація місцевого бюджету участі цього року стартувала навіть попри те, що міська влада досі не прийняла бюджет міста. Координаційна рада вже завершила прийом проєктів від мешканців, проте зазначає, що реалізація бюджету участі залежить від того, чи буде прийнятий міський бюджет на поточний рік. Політична нестабільність у громаді може бути навіть більшим викликом для інструментів громадської участі, ніж додаткові витрати, пов’язані з карантином.

Громадський бюджет виявився одним із найстійкіших та популярних інструментів громадської участі в Україні. В той час, коли громадські слухання та громадські приймальні “згортаються” в умовах карантину, громадські бюджети в українських містах показують значно вищий рівень “стійкості”.

Разом із тим чимало проблем бюджетів участі в Україні все ще лишаються невирішеними. Велика частина проєктів, які перемагають, зводяться до проблем благоустрою — ремонтів шкіл або побудови дитячих майданчиків. Через це, наприклад, громадський бюджет не часто витрачається на проведення культурних, просвітницьких чи професійних заходів. Також політики часто використовують проєкти громадського бюджету для власного піару.

Крім того, саме неможливість вплинути на розподіл основного бюджету у місті “спотворює” ідею бюджетів участі в Україні. Основний бюджет “недофінансовує” базові витрати, пов’язані з локальним благоустроєм (наприклад, ремонти шкіл або встановлення дитячих майданчиків). Як наслідок, у громадському бюджеті перемагають переважно проєкти, направлені на “латання дірок” основного міського бюджету.

Більше про ключові проблеми громадського бюджету в Україні читайте у дослідженні Руху ЧЕСНО.

Дослідження проведене за підтримки Національного демократичного інституту (NDI).