Як звітують депутати, або Твори на вільну тему?

Ті, хто звітують, - більшою мірою мажоритарники - хваляться у своїх звітах благочинністю та “вибиванням” грошей на округ. Водночас, ці депутати в середньому на 8% краще відвідують сесійні засідання (дані письмової реєстрації). А їхні картки присутні на голосуваннях на 10% більше.

Україна приєдналася до Декларації відкритості парламенту рівно рік тому - 5 лютого. Це міжнародний стандарт, покликаний забезпечити відповідальне виконання парламентами їхньої представницької функції. До річниці ініціативи “Відкритий Парламент” активісти ЧЕСНО проаналізували як нардепи звітують про свою діяльність - практику, що покликана зробити роботу народних обранців відкритою та зрозумілою громадянам.

Що змушує депутатів звітувати?

Закон зобов’язує нардепів інформувати виборців про свою депутатську діяльність через ЗМІ або на зборах виборців не рідше двох разів на рік. При цьому, чіткої форми звітування та обсягу інформації, яка має надаватися виборцям, депутати для себе не передбачили. А з таким формулюванням будь-яку політичну агітку можна вважати звітом про діяльність депутата.

При цьому незрозуміло, кого депутату вважати виборцями. Нардепи-мажоритарники зобов'язані підтримувати зв'язок з виборцями своїх округів. А от депутатів-списочників (обраних за пропорційною системою) за територіями мали б розподіляти депутатські фракції - але інформації про такий розподіл виборці не отримують. Навіть якщо припустити, що фракції виконують цю вимогу законодавства на папері, - на взаємодію та комунікацію депутатів з виборцями це найчастіше ніяк не впливає.

Законодавчу спробу конкретизувати форму та процедуру звітування у 2013 році ініціював нардеп-мажоритарник, представник партії “Воля” Юрій Дерев'янко. Він запропонував, щоб нардепи щороку звітували перед виборцями про свою діяльність та оприлюднювали на сайті ВРУ автобіографію, декларацію, звіти щодо використаних депутатських коштів та депутатських пільг, службових відряджень, прийому громадян, та імен своїх помічників. Тоді законопроект було направлено на доопрацювання з аргументацією, що “обов’язкові звіти депутатів перед виборцями були характерні для статусу депутата у радянському державному (конституційному) праві”. Нового законопроекту у 8 скликанні нардеп подавати не став.

На той момент (коли було подано законопроект - прим. автора) діяльність депутатів була непрозорою... Тому цей законопроект був тоді зареєстрований, розроблений і, очевидно, що ні в кого не було ніякого бажання його навіть розглядати, - пояснює депутат, чому подавав законопроект у 2013 році.

За його словами, на сьогодні низка новел, які він намагався імплементувати в законопроекті, вже здійснені, але все одно до звітування, на його думку, варто було б включити інформацію про користування нардепом пільгами, про відрядження і роботу в приймальні.

Виборцям було б добре розуміти і знати, що відрядження відбулося і там є певний результат… Депутати-мажоритарники зобов’язані проводити прийом, депутати-списочники, як правило, також відповідають за певні області чи за певні округи: їх партія чи фракція закріплює, тому що вони там робили - які були особисті прийоми, скільки разів ті прийоми відбулися  - я вважаю, короткі звіти були б не зайві… , - додає депутат Дерев’янко.

Нардеп каже, що дзвінок журналіста Громадського руху ЧЕСНО мотивує його повернутися до роботи над законопроектом і пропонує співпрацю зацікавленим громадським організаціям. Звіт за 2016 рік нардеп Дерев’янко досі не виклав, але обіцяє незабаром оприлюднити.

Зараз його побачите - coming soon! - знаєте, як в кіно кажуть... Ми точно зробимо його зараз в форматі газети… і там якраз хочемо дати все потроху - і позицію по голосуванню по законах, і по роботах, які зробили, - запевняє народний депутат.

Протягом минулих трьох років чимало інформації все ж з’явилося у відкритому доступі, зокрема:

• електронні декларації, з 2016 року - в електронному форматі;

• списки помічників народних депутатів.

Але народні обранці досі не запровадили практику регулярного та узгодженого звітування про свою діяльність. Це суттєво обмежує можливість виборців отримати доступну інформацію про діяльність своїх обранців та зробити висновки щодо якості представництва своїх інтересів у Парламенті.

У лютому 2016 року на підтримку міжнародної ініціативи “Відкритий Парламент” було затверджено План дій з реалізації Декларації відкритості парламенту, який підписали тодішній Голова ВРУ Володимир Гройсман, 13 народних депутатів - представники усіх парламентських фракцій, та коаліція громадських організацій за підтримки Програми розвитку ООН в Україні. Моніторинговий комітет з виконання Плану дій, до якого увійшли ці громадські організації, неодноразово порушував питання про затвердження єдиної форми звітності та контролю над регулярним звітуванням, щоб виборці нарешті отримали можливість порівняти якість представництва своїх інтересів у найвищому законодавчому органі країни, де твориться реальна політика.

Коаліція навіть розробила та представила форму звіту, яку би допомогли візуалізувати та поширити, - проте керівництво Верховної Ради не поспішає робити кроки назустріч та не готове навіть винести форму на обговорення з представниками фракцій.
 

Хто і про що звітує?

Не дивно, що без чіткої вимоги більшість депутатів не звітують узагалі. З тих, хто звітують, частина це робить у довільному форматі. Інша — співпрацює з якоюсь із громадських ініціатив зі стимулювання депутатської звітності та користується їхньою формою. Наразі нам відомо аж три таки ініціативи:

• RadaReportChallenge, ініційований VoxUkraine у 2014 році та підтриманий ЧЕСНО;

• проект із оцінки діяльності депутатів-мажоритарників Громадянської мережі ОПОРА  в рамках Програми USAID РАДА​;

• проект “Модельний округ” п’ятирічної програми USAID РАДА (2013-2018).

Така практика має цілком очевидні недоліки:

1. немає узгодженості щодо періодичності звіту. Дехто звітує за сесії, дехто - за рік, а окремі депутати - щомісяця;

2. нема згоди щодо пунктів, що їх мають включати депутатські звіти. Наприклад, форма RadaReportChallenge містить питання про порушені в комітетах питання, але такого питання немає в формі ОПОРИ, зосередженої на роботі депутатів-мажоритарників у їхніх округах.

Відмінність звітних форм не дозволяє ефективно порівнювати звіти депутатів між собою. А народні обранці, які не користуються жодною з вищезгаданих форм, часто розбавляють свої звіти лірикою, що місцями нагадує поезію в прозі із творів на тему “Як я провів сесію?”

Або ж в рамках звіту викладають наріжні камені свого світогляду.

Або ж критикують своїх опонентів.

Але попри те, що наведені звіти мають різний формат і якість - сам факт звіту вже є хорошою тенденцією. Здебільшого звітують депутати, котрі відповідальніше за більшість колег ставляться до своїх обов’язків. Загалом, нам доступні звіти 63 народних депутатів за будь-який період 2016 року. Це становить лише 15% від 423 депутатів. Дані свідчать, що ці депутати в середньому на 8% краще відвідують сесійні засідання (за даними письмової реєстрації), а їхні картки присутні на голосуваннях на 10% більше.

Це легко пояснюється тим, що будь-яка форма звіту містить питання про відвідування Верховної Ради, і прогульники просто не бачать сенсу звітувати. Окрім цього, депутати також полюбляють згадувати у звітах свої “призові” позиції у різноманітних рейтингах роботи, які складають моніторингові громадські ініціативи, зокрема ОПОРА, “Слово і діло”, VoxUkraine та інші. Такі згадки містили 13% знайдених нами звітів.

З 63 депутатів, які звітують, 43 - мажоритарники, а решта - списочники. Це легко пояснити тим, що “ОПОРА” займалася саме звітами мажоритарників, і тільки їх стимулювала до звітності. З цієї ж причини найістотніша частка депутатів із звітами - в тих фракціях, де частка депутатів-мажоритарників достатньо велика: “Воля Народу”, “БПП” та позафракційні депутати.

Натисніть для збільшення

Тобто ця статистика говорить не стільки про самі фракції, скільки про те, яким організаціям, які займаються депутатською звітністю, вдалося найкраще налагодити стосунки.

Рольові ігри мажотарників: благодійники, ремонтники та “вибивачі бюджетних коштів”

Утім, згадки про місце депутата у громадських рейтингах трапляються набагато рідше, аніж опис благодійності. 25 з 43 мажоритарників, чиї звіти нам відомі, згадували про благодійну допомогу мешканцям свого виборчого округу за власні кошти.

Звичайно, у період економічної скрути та війни мало хто з політиків наважиться сказати, що не надає допомоги нужденним громадянам чи учасникам АТО. Проте один з основних недоліків мажоритарної системи — сприяння підкупу виборців (так зване “засівання округів”). На цьому наголошують експерти та аналітики, і провести межу між благодійністю та непрямим підкупом із розрахунком переобратися на тому ж окрузі буває важко.

Координаторка проекту парламентського моніторингу Громадянської мережі ОПОРА Олена Рибій вважає, що благодійність на окрузі виховує погані звички в громадян.

Практика фінансування громадянина з власної кишені не виховує розуміння функції депутата як народного представника. Саме тому громадяни сприймають депутата як спонсора, і звертаються для нього переважно із проханнями про матеріальну допомогу. Ми виступаємо за інші способи докластися до розвитку громади - участь у роботі місцевих рад, залучення інвестицій, робота з цільовими програмами тощо.

Мажоритарній системі властиво спотворювати уявлення про народного депутата і в інший спосіб. Депутатам властиво хвалитися наочними успіхами - зокрема, зробленими ремонтами та благоустроєм на окрузі. Для прикладу можна навести звіт Володимира Бандурова, який зазначив, що виконав пункти програми, жоден з яких не є у повноваженнях народного депутата. 

Серед депутатів-мажоритарників, які звітують у власному форматі, також поширена практика хвалитися успіхом у виділенні бюджетних грошей на потреби їхнього округу. Такі дані містять 20 звітів депутатів-мажоритарників. Рекордсменом тут є член бюджетного комітету Сергій Рудик (фракція БПП) - він зазначив, що “вибив” на округ 348 млн грн, з них 321 млн грн - на ремонт дороги. Інші депутати - жоден з яких членом бюджетного комітету не є, - якщо й вказували точні суми “вибитих” субвенцій, то не переступали поріг у 45 млн грн.

Сергій Рудик був обраний як самовисуванець, на момент виборів був членом партії ВО ”Свобода”. У парламенті він співпрацював з іншими свободівцями, проте перед призначенням Володимира Гройсмана увійшов до президентської фракції та коаліції. Те, що основним мотивом було фінансування його округу, депутат майже не приховував:

Основна причина – я не хочу, щоб Черкаська область була областю третього сорту, чим вона, на жаль, на мою думку, є на сьогодні. Я можу це довести і показати в цифрах. Я розраховую на те, що до кінця каденції цієї Ради я зроблю п’ять доріг у Черкаській області.

Звісно, застосовуючи свій вплив на розподіл державних ресурсів на користь округу, депутати хочуть знайти підтримку. Проте і готовність “вибивати” бюджетні кошти на потреби виборців може зіграти із політиками злий жарт. Ми вже згадували випадок, що стався із депутатом 7 скликання Олесем Донієм. Коли у розпал Майдану голосували за бюджет, нардеп поставив інтереси округу у пріоритет і проголосував разом із “регіоналами”, бо він передбачав виділення коштів для його округу. Виборці Франківщини не оцінили цей прагматичний крок, і наступні вибори депутат програв.

Але це не завадило Юрію Тимошенку, який замінив Донія на окрузі, теж хвалитися отриманими на округ коштами. За даними звіту, депутату вдалося домогтися виділення на округ 20,9 млн грн (чи були це бюджетні кошти, не сказано). При тому, що Олесь Доній фатальним для себе голосування добився виділення 30 млн грн за курсом 2013 року.

Аналітик Центру UA з питань доступу до політики Марія Левонова вважає, що практика “вибивання” грошей на округи надто ризикована.

Зараз кількість виділених в регіон коштів залежить від особистих якостей депутатів-мажоритарників та їхніх стосунків із владою. Якщо запровадити, наприклад, пропорційну систему з відкритими регіональними списками, то у високому рейтингу в регіоні будуть зацікавлені не один депутат, а вся партія. Це зменшить роль випадку у розподілі бюджетних ресурсів та підштовхне депутатів до спільного виконання стратегічних обіцянок політичної сили.

Слова “звіт” та “звітність” автоматично навіюють нудьгу: відчувається, що йдеться про марудне бюрократичне завдання. Проте якщо розробити зручний електронний сервіс для генерації звітів, який, враховуючи вже доступні на сайті Верховної Ради дані про депутатську роботу, дозволятиме депутатам або їхнім помічникам зосередитися на головному - звіти можна перетворити на засіб змістовної агітації.

Чи можна відзвітуватися за порожню програму?

Це — передвиборча програма депутата Андрія Білецького (позафракційний). У 2016 році він не відвідав жодного сесійного засідання.

Андрій Білецький, як і більшість прогульників, не публікує звітів. Проте як він міг би прозвітувати за виконання такої програми? І чи можна сказати, що Андрій Білецький не виконав своїх передвиборчих обіцянок?

Зазвичай звітують за взяті на себе зобов'язання. Які ж зобов'язання беруть на себе політики? У теорії — це мають бути зобов'язання перед виборцями, взяті на себе саме у передвиборчій програмі. Але за відсутності у депутата змістовної передвиборчої програми, немає навіть передумов для звітування загалом. Тому надзвичайно важливо мати чіткі вимоги до наповнення передвиборчих програм, і контроль за цим процесом стане можливим за умови переходу до пропорційної системи. Адже так всі кандидати будуть розділяти програми партій, що їх делегують, і відповідно, їм буде за що звітувати.

Таким чином, Громадський рух ЧЕСНО закликає керівництво ВРУ затвердити єдиний стандарт звітів про діяльність народних депутатів і виконання передвиборчих програм та впровадити практику регулярного публічного звітування (щопівроку), як того вимагає законодавство.  Разом з тим, нинішні звіти дають зрозуміти, що мажоритарка має системні недоліки (заохочення підкупу виборців, несистемне представлення регіональних інтересів тощо), тому постає необхідність переходу на пропорційну виборчу систему з регіональними списками.