Як відкликати депутатів: чому парламент дав громадам недолугий інструмент?

Виборці більше зважають на те, що відбувається у Верховній Раді, та майже не звертають уваги на роботу місцевих рад, які відповідають за якість освіти, медицини, комунікацій та доріг. Дуже рідко трапляються випадки, коли громада таки вирішує перезавантажити місцеву владу.

Інструмент для відкликання місцевих депутатів, який надали громадам законотворці, не сприяє формуванню активної позиції виборців. Він недолугий та заточений під потреби партій, а не громадян. По суті, людям дали паличку-копачку і сказали: "Лупайте цю скелю".

Партії можуть позбавити місцевих депутатів мандатів. Для цього вони самі ж запускають "народну" ініціативу з відкликання депутата. Під прицілом у радах ті, хто не голосує за партійною вказівкою. А от депутатів-прогульників при цьому партії, як правило, не чіпають.

У громад міст немає мотивації відкликати депутатів за реальною народною ініціативою, бо наступним заходить по списку представник цієї ж партії. Громада натомість не може висунути свого кандидата. Навіть після гучного скандалу – нападу депутата БПП на школяра в селищі Гатному (Київщина) – ініціатива з відкликання депутата від громади не надходила.

У селах і селищах, де ще можливе самовисування, на заваді відкликанню депутатів може стати територіальна виборча комісія (ТВК), яка формується за партійними квотами. У містах теж є така проблема. Навіть якщо процедуру в селищі запущено, відкликаний самовисуванець, який не відвідував сесії і не звітував, може "засіяти" округ і переобратися знову. Закон йому не забороняє балотуватися повторно.

Громадський рух ЧЕСНО проаналізував, як нові зміни в законі щодо відкликання депутатів місцевих рад вплинули на оновлення влади. Адже з часу останніх чергових виборів 2015 року минуло майже три роки.

До 2015 року процедура відкликання депутатів застосовувалася в Україні вкрай рідко. Після зміни законодавчого поля ЧЕСНО перед виборами наголошував, що депутати стали заручниками партій. За своєю природою відкликання депутатів, яке відбувається зараз на місцях, є не народною, а партійною ініціативою.

"Свобода" та "Батьківщина" відкликали своїх представників у Тернополі.

БПП у Полтаві вважав за необхідне відкликати депутатку облради Ірину Степаненко та кількох депутатів міськради. Партія закидає їм причетність до скандальної забудови. Це при тому, що в Полтавській міській раді на той час було 9 кандидатів на відкликання і двоє з них – з "Солідарності".

За прогули відкликати можна було б голову фракції Андрія Матковського. А в облраді з тих же причин БПП міг би позбутися Олександра Трухіна та Романа Товстого. До слова, Трухін не відвідав жодного засідання ради за 2016 рік.

У Кривому Розі 11 депутатів відкликали "Батьківщина" та "Радикальна партія Ляшка".

Іноді партії роблять гучні заяви про те, що будуть відкликати своїх депутатів, але далі справа не йде. Так депутатом Київської облради від БПП залишається В’ячеслав Соболєв. А депутат від БПП Києво-Святошинської ради Олександр Паламарчук залишається з мандатом попри те, що напав на школяра і журналіста громадського руху ЧЕСНО.

Навіть у невеликих містах, де могло б діяти самовисування, депутати все одно балотуються від партій, які їх контролюють. У Бучі ініціювали процес відкликання двох представників "Партії захисників Вітчизни". При цьому партія не має нічого проти того, що з мандатом залишаються справжні кандидати на відкликання – ті, хто пропустив понад 50% засідань сесій або комісій.

Схожі процеси запущено "УКРОПом" в Олександрії на Кіровоградщині.

Як бачимо, партії частіше ініціюють відкликання депутатів саме в міських, а не обласних радах. Саме тут, у міськрадах, депутати вирішують питання розподілу ласої землі. Також має значення те, що для відкликання депутатів облради треба значно більше підписів виборців.

Хто і як може відкликати депутата?

Депутата відкликати можна не раніше, ніж через рік після обрання. До цього діє імунітет. Після вказаного періоду можна ініціювати збори, сформувати ініціативну групу і запускати збір підписів виборців.

У 2018 році майже в усіх депутатів місцевих рад, окрім тих, які менше року тому сформували об’єднання територіальних громад, цей імунітет закінчився.

Варто зазначити, що депутатів міських, районних та обласних рад можна відкликати, зібравши підписи не на тому окрузі, де безпосередньо балотувався депутат, а серед виборців усього міста чи області. Це суттєво спрощує задачу партіям, бо рейтинг депутата в іншому окрузі може бути практично нульовим.

Кількість підписів, які треба назбирати, є доволі незначною. Вона має бути більше виборчої квоти, яка розраховується за такою формулою: сума голосів за всі партії, які подолали 5% бар’єр, ділиться на кількість депутатів у раді.

Наприклад, виборча квота для Тернопільської міської ради буде складати 64083 / 42 = 1525 підписів.

Але кількість підписів за відкликання депутата має бути не меншою, ніж кількість виборців, які підтримали безпосередньо цього депутата на дільниці. Тобто, якщо якийсь із депутатів набрав більше голосів, ніж виборча квота, то підписів має бути відповідно більше, ніж набрав депутат на своєму окрузі, де його прізвище фігурувало в бюлетені.

Хоча це майже нереальна ситуація за такої системи виборів, де діє партійний рейтинг. Для розуміння, найвищий показник у Тернопільській міськраді – 1022 голоси. Їх набрала "свободівка" Марія Баб’юк. Розрив із виборчою квотою дуже суттєвий – майже 500 голосів.

У свою чергу для відкликання депутатів облрад треба назбирати досить велику кількість підписів за 30 днів. Наприклад, для облради Полтавщини виборча квота становить 6360 виборців.

Коли партія має на меті відкликання депутата, то підписи здаються до ТВК, де їх перевіряють члени ТВК разом з поліцією.

Тут постає ще одна проблема – як залучити правоохоронців до перевірки документів у ТВК.

Парламентарі, які голосували за закон "Про статус депутатів місцевих рад", не внесли відповідних змін у законодавче поле, яке регулює роботу правоохоронних органів. Тому в правоохоронців є підстави не перевіряти підписи виборців разом з членами ТВК , посилаючись на відсутність такого обов’язку в законах.

Член виконкому "Самопомочі" Роман Кізима, який є депутатом Львівської облради, наголошує, що законодавство дійсно недосконале, оскільки не передбачено строк, протягом якого партії мають розглянути звернення ТВК:

"Не прописана в законі процедура, як на запит ТВК має спрацювати держреєстр і правоохоронці. Якщо не домовишся з іншими партіями – на рівні ТВК, яке складається з представників різних політсил, блокується будь-що. Без більшості це питання взаємних домовленостей. Тоді партії, які мають квоти в ТВК, просять підтримувати щось інше. На зборах виборців може все закінчитися. Три-чотири людини приходять без документів, а потім пишуть заяви".

Кізима вважає, що партіям треба дати право відкликати депутатів без народної ініціативи. Але це може перетворитися на партійний тоталітаризм.

Варто зауважити, що списки виборців для перевірки підписів ТВК з держреєстру теж отримати не може. Бо держреєстр їх надає тільки в період виборів. А оскільки виборчого процесу в містах де-факто не виникає, адже має зайти наступний депутат з партійного списку, то списки виборців нададуть не раніше 2020 року, коли будуть чергові вибори.

Якщо ТВК пощастило залучити правоохоронців, і перевірка підписів пройшла успішно – виборці підтвердили, що вони відкликають депутата, то ТВК має проголосувати.

Для того, щоб ТВК ухвалила рішення, треба мати більшість з-поміж членів комісії, а отже необхідно домовлятися з різними партіями. Тервиборчком, по суті, перетворили на політичний орган, а не на інструмент, який діє в інтересах виборців і закону.

Відповідно, через політичні домовленості депутата, якого вимагають відкликати виборці, ТВК може залишити з мандатом. Так сталося в селищі Коцюбинське на Київщині. Попри те, що всієї процедури виборці дотрималися, ТВК не дала голосів.

У цьому випадку можна судитися з ТВК, яку через бездіяльність можуть розпустити. Партіям це загрожує втратою квот. Але громадяни, які ініціюють таку процедуру, мають бути дуже вмотивованими, щоб, окрім підписів за відкликання, ще й судитися з ТВК.

Аналітик Громадської мережі Опора Олександр Клюжев пояснює, як можна було б реформувати підходи до формування ТВК:

"Деякі ТВК здатні навіть відмовитися від встановлення результатів виборів і послідовно ігнорують рішення судів. Так Таїровська селищна комісія (Одеська область) у квітні 2018 року ще не встановила результати  виборів голови громади, які відбулися 24 грудня минулого року.

Як позбутися політичних впливів і забезпечити законність ухвалення рішень ТВК? Найпростіше – відмовитися від представництва партій у комісіях і йти шляхом формування комісій з числа професійних чиновників, суддів, представників місцевого самоврядування".

Експерт наголошує, що в значній кількості країн зі стабільними демократичними практиками ключовим організатором виборів є спеціалізований департамент Міністерства внутрішніх  справ. І суспільство довіряє виборчому процесу, який організовується таким органом.

"Обмеження або відмова від представництва суб’єктів виборчого процесу у виборчих комісіях в українських умовах призведе до колосального зростання впливу адмінресурсу на організацію виборів. Необхідно враховувати локальний контекст, а в цьому випадку він полягає в необхідності забезпечити баланс інтересів і взаємний контроль між суб’єктами виборчого процесу.

Немає іншого виходу, крім підвищення контролю за діяльністю членів виборчих комісій, зберігаючи чинний підхід до формування цих комісій", – додає представник ОПОРИ.

Якщо ТВК ухвалює позитивне рішення, далі партія має розглянути це питання. Якщо партія згодна з відкликанням депутата – до ради потрапляє наступний кандидат з партійного списку.

Як відкликати депутатів у селах та селищах

Здавалося б, найпростіша ситуація з відкликанням депутатів саме в селах і селищах. Саме тут закон дозволив балотуватися самовисуванцям. Тому партія для кінцевого ухвалення рішень не потрібна.

Комітет Верховної Ради з питань правової політики та правосуддя наголошує, що слід назбирати 50% + 1 підпис від кількості виборців, які взяли участь у виборах на окрузі депутата.

"На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, має бути зібрано підписи в кількості, що є більшою половини кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому окрузі, у якому був обраний депутат", – йдеться в роз’ясненні комітету за підписом його голови Руслана Князевича, надісланому руху  ЧЕСНО.

Є випадки, коли громада відкликала мало не всіх депутатів ради. Так у селі Синиця на Київщині виборці підписалися за позбавлення 8 депутатів мандатів при тому, що в раді їх усього 12.

На Рівненщині в селі Мирне громада виступила проти депутатів через те, що вони хотіли приєднати село до сусіднього населеного пункту.

Таким чином, механізм прямого відкликання депутатів за ініціативою народу залишився виключно на низовому рівні місцевого самоврядування.

Але є випадки, коли партії вирішили захистити своїх представників від процедури відкликання навіть на рівні селищ.Так у Приірпінні, де земля вкрай дорога, у селищі Коцюбинське, де всі кандидати в депутати могли балотуватися як самовисуванці, партія мера Ірпеня "Нові обличчя" висувала своїх кандидатів партійно.

У підсумку, партії блокують механізми відкликання депутатів з рад навіть найнижчих рівнів – сіл та селищ, які мають бути підвалинами місцевого самоврядування.

Навіть якщо депутат є самовисуванцем, а всі підписи громада зібрала правильно, їх перевірили з поліцією, і держреєстр встиг надіслати відмову в доступі до списку виборців ТВК – не факт, що члени комісії, яка формується за партійними квотами, проголосують в інтересах громади.

"Ми зібрали підписи за відкликання депутата Хвостенка з Коцюбинської селищної ради. Наш депутат не звітує, не голосує за те, щоб придбали спецтехніку, яка потрібна мешканцям приватного сектору, не виконує доручень виборців. І на засіданні ТВК просто забракло одного голосу, щоб позбавити його мандату. Пройшло півроку, і ми починаємо повторно процедуру", – розповідає мешканець селища Владислав Журавель.

Політичні партії можуть змінювати своїх представників у ТВК в найвідповідальніший момент, і народна ініціатива ставиться під загрозу. Партії навіть можуть віддавати квоти в ТВК прихильникам інших партій. Так, квоти "Самопомочі" в Коцюбинській ТВК опинилися, по суті, підконтрольними партії "Нові обличчя", яка стоїть за дерибаном Біличанського лісу.

Таким чином, процедура відкликання навіть на рівні селища повністю контролюється партійними представниками, й реальний механізм відкликання депутатів дуже легко заблокувати, якщо партія не бажає втрачати свою людину в раді будь-якого рівня.

Навіть якщо виборцям самовисуванця вдалося вистояти в судах і відкликати свого депутата через незвітування і невідвідування сесій, він знову може балотуватися. І якщо питання розподілу ресурсу в громаді стоїть доволі серйозно – його можуть переобрати завдяки непрямому підкупу виборців або адмінресурсу.

Більше того, оскільки відкликаний депутат має змогу отримати доступ до списків виборців, які виступили за його відкликання, політики можуть тиснути на активних громадян.

Перелік осіб, що відкликають депутата, можна отримати через несумлінних членів ТВК або під час судового засідання, якщо депутат оскаржує рішення комісії та процедуру відкликання. Особливо гостро тиск на виборців відчувається в малих громадах.

Парадоксальним виглядає і той факт, що депутати, які вирішили самі скласти мандат, стають заручниками законотворців. Їх можуть не відпускати ради. Так, у Київраді представники "Самопомочі" після написання заяви про складання мандату залишаються депутатами більше року.

Що треба змінити в законодавчому полі:

– Надати право самовисуванцям балотуватися в міські ради, щоб виборці мали мотивацію відкликати депутата і поставити свого представника. Самовисування доречне в містах до 90 тисяч, де є маленькі громади.

– Посилити контроль за роботою виборчих комісій, запровадити повноцінну систему навчання членів виборчих комісій.

– Позбавити партії можливості ухвалювати кінцеве рішення про відкликання свого депутата. Якщо є народна ініціатива – партія має погодитися з волею виборців, а не тримати виборців у заручниках. Більше того, закон навіть не обмежує партію в часі для ухвалення цього рішення.

– Внести зміни в закони і передбачити для правоохоронних органів обов’язок з перевірки підписів, а держреєстру надавати списки виборців у невиборчий період на запит ТВК у стислі строки, щоб комісія могло належним чином перевірити списки виборців.

– Списки виборців, які дали підписи за відкликання депутата, мають бути доступними для перевірки виключно членам ТВК.

Без цих змін процедура відкликання залишається виключно партійним інструментом для приборкування своїх депутатів, а не можливістю для громади формувати місцеве самоврядування.