Законопроєкт про референдум: що відомо і як просувається розробка

У нашій країні протягом майже 30 років незалежності відбулося два всеукраїнські референдуми. 1 грудня 1991-го громадяни визначалися щодо підтримки Акту проголошення незалежності України, ухваленого Верховною Радою УРСР 24 серпня того ж року. Результат – 90,3% тих, хто проголосував, сказали “так” незалежній Україні.

Референдум 16 квітня 2000 року президент Леонід Кучма проголосив за "народною ініціативою" (хоча є підстави вважати, що його організували з метою дати тодішньому главі держави більше влади). На голосування планували винести шість питань, проте два з них Конституційний суд України визнав неконституційними, тож у бюлетені було чотири питання: про додаткові підстави для розпуску Верховної Ради президентом, про обмеження депутатської недоторканності, про зменшення кількості нардепів з 450 до 300 осіб, про формування двопалатного парламенту.

На всі чотири питання громадяни дали ствердні відповіді, але результатам народного волевиявлення не судилося бути втіленими у життя: їх не підтримала ВРУ. Варто зазначити, що референдум 2000 року критикували (в тому числі міжнародні інституції) як за формулювання запитань, так і за методи організації волевиявлення.

На початку березня 2020 року текст законопроєкту про всеукраїнський референдум, котрий наразі ще не зареєстрували в парламенті, оприлюднили на сайті ВРУ та запропонували надсилати електронною поштою пропозиції та зауваження до нього. Наступним етапом мав бути круглий стіл для обговорення отриманих пропозицій, але на заваді цьому стала пандемія коронавірусної хвороби. Тож організатори ініціювали обговорення законопроєкту громадськістю на онлайн-платформі Zoom.

До дискусії 22 квітня запросили представників Києва, Київської, Чернігівської, Сумської, Полтавської, Харківської, Луганської, Донецької, Полтавської, Дніпропетровської та Запорізької областей. Модератором онлайн-заходу виступила керівниця проєктів з конституційного права ЦППР, членкиня робочої групи з розробки законопроєктів з питань народовладдя Юлія Кириченко.

З вітальним словом до учасників обговорення звернувся перший заступник голови Верховної Ради, керівник вищезазначеної робочої групи Руслан Стефанчук. Говорячи про необхідність ухвалення закону про референдум, він нагадав, що, згідно зі статтею 5 Конституції України, єдиним джерелом влади в Україні є народ.

“Ми свідомі того, що перед нами стоїть абсолютно новий виклик – запропонувати нову та якісну модель, що дала б можливість повністю втілити повноваження, передбачені Конституцією”, – зазначив Стефанчук.

Як пояснив перший віцеспікер, у законопроєкті про всеукраїнський референдум визначені предмет, процедура референдуму та механізм захисту його результатів. Зокрема, пропонується дозволити запитувати в громадян думку щодо скасування чинних законів, які суперечать Загальній декларації прав людини та іншим схожим міжнародним нормативно-правовим актам.

Стефанчук також повідомив, що оцінку законопроєкту про референдум нададуть міжнародні організації, а після завершення карантину документ презентують у Верховній Раді.

Голова правління ЦППР Ігор Коліушко наголосив, що у світі механізми народовладдя використовують з різною метою: якщо в одних країнах вони слугують реальним інструментом демократії та залучення людей до управління державою, то в інших їх використовують для легітимації диктаторських режимів.

“Тема законодавства про референдум надзвичайно важлива для суспільства для утвердження демократії. І тут усе залежить не тільки від самого факту, є закон про референдум чи ні, а, в першу чергу, від того, наскільки коректно в законодавстві визначено предмет референдуму, наскільки закон не допускає маніпулятивних референдумів. І друге – наскільки закон коректно визначає процедуру проведення референдуму, гарантує пряму й відкриту участь в агітації як за питання референдуму, так і проти, і, звичайно, коректний підрахунок голосів і встановлення результату”, – сказав Коліушко.

Експертка ЦППР Юлія Кириченко презентувала ключові положення законопроєкту про всеукраїнський референдум. Згідно з документом, на референдум можна буде виносити питання про:

1. затвердження змін до розділів Конституції “Загальні засади”, “Вибори. Референдум” та “Внесення змін до Конституції”;

2. вирішення питання загальнодержавного значення (За словами Кириченко, експерти дискутували щодо того, що є “питаннями загальнодержавного значення”, та вирішили, що, якщо три мільйони громадян поставлять підписи за ініціювання референдуму (референдум за народною ініціативою) з того чи іншого питання, цього буде достатньо, аби вважати його питанням загальнодержавного значення. Водночас Кириченко наголосила, що, на думку ЦППР, консультативні референдуми (а якщо референдум стосується питання загальнодержавного значення, його, фактично, можна вважати консультацією) в Україні не на часі);

3. затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору, що передбачає зміну території України;

4. втрату чинності закону України або окремих його положень.

Водночас заборонять виносити на всеукраїнський референдум питання:

1. що суперечать положенням Конституції, Загальної декларації прав людини, можуть призвести до порушення зобов’язань України за Міжнародним пактом про громадянські й політичні права, Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права, Конвенцією про захист прав людини й основоположних свобод, протоколами до неї;

2. спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення її суверенітету й територіальної цілісності, створення загрози національній безпеці, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;

3. щодо податків, бюджету, амністії;

4. віднесені Конституцією та законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Окрім того, в законопроєкті передбачені функції агітаторів за чи проти питань референдуму та спостерігачів. Ці функції через своїх представників, зокрема, можуть виконувати політичні партії та громадські організації.

Інша членкиня робочої групи, голова правління громадянської мережі “Опора” Ольга Айвазовська розповіла про нюанси фінансування референдуму. Серед іншого, в законодавстві передбачать створення фонду ініціативної групи (групи, яка ініціює референдум), рух коштів у якому контролюватимуть Центральна виборча комісія й Нацагентство з питань запобігання корупції. Також запровадять проміжні й фінальні фінансові звіти — такі самі, як під час виборчих кампаній.

Член ЦВК Павло Любченко звернув увагу, що найбільше пропозицій до законопроєкту, отриманих робочою групою, стосуються предмету всеукраїнського референдуму. За його словами, ці пропозиції демонструють або занадто широке, або занадто вузьке розуміння предмету референдуму, тоді як законопроєкт покликаний знайти золоту середину між цими підходами. Любченко також зазначив, що важливо запобігати шахрайству під час збирання підписів за ініціювання референдуму, тому в законопроєкті передбачать повну перевірку всіх підписів. Окрім того, планують дозволити збирання підписів не лише на папері, а й у формі електронних цифрових підписів.

Денис Ковриженко, експерт Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) з питань виборів та референдумів, зауважив, що кількість питань, котрі одночасно можна буде виносити на референдум, варто зменшити з трьох до одного.

“Інакше по кожному з трьох питань у нас будуть різні прихильники, різні опоненти, і буде складно контролювати й регулювати цей процес”, — пояснив Ковриженко.

Експерт Українського інституту прямої демократії Борис Малишев висловив думку, що закон про всеукраїнський референдум повинен бути в комплексі з іншими інструментами прямої демократії — передусім, це місцевий референдум та механізм відкликання громадянами посадових осіб.

Малишев також наголосив, що “дуже обережно” зважав би на рекомендації міжнародних інституцій щодо законопроєкту про референдум, оскільки потрібно також враховувати національну специфіку політичних систем та особливості взаємовідносин громадянського суспільства й держави в кожній країні.

“Я би не копіював з жодної країни якісь зразки, а намагався би шляхом певного аналізу, соцопитувань та, власне кажучи, спроб і помилок будувати в Україні український шлях щодо референдуму. Поки ми не проведемо один, два, три всеукраїнські референдуми, всі наші ідеї про те, як воно буде, будуть не дуже обґрунтовані, тому що на практиці все може бути по-іншому, як у добру сторону, так і в погану, з точки зору розвитку демократії”, — резюмував експерт.

Після виступів членів робочої групи до дискусії долучилися інші учасники, котрі ставили свої запитання та висловлювали пропозиції й зауваження до законопроєкту.

30 квітня відбудеться ще одне онлайн-обговорення проєкту закону про всеукраїнський референдум, до якого запрошують представників Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської, Чернівецької, Волинської, Рівненської, Хмельницької, Тернопільської, Вінницької, Черкаської, Кіровоградської, Одеської, Миколаївської, Херсонської областей і АР Крим. Деталі – за посиланням.

Фото на кавері – газета "День"