Методологія оцінювання відповідальності та відкритості депутатів місцевих рад

Як відомо, місцеві ради є тим інструментом, з допомогою якого реалізується управління справами громади на місцях. Від імені територіальних громад та в їхніх інтересах депутати місцевих рад розпоряджаються бюджетними коштами, затверджують місцеві податки, опікуються питаннями благоустрою населених пунктів, вирішують долю комунального майна.

У межах моніторингу Рух ЧЕСНО збирає та аналізує інформацію про роботу депутатів місцевих рад з метою інформування виборців перед черговими виборами.

Моніторинг Рухом ЧЕСНО здійснюється за публічно оголошеними критеріями. Аналіз роботи депутата відбувається на підставі відомостей про:

1. відвідуваність засідань сесій та постійних комісій;

2. якість голосування (опозиційність, підтримання важливих для громади проєктів рішень);

3. кількість поданих та ухвалених проєктів рішень;

4. фігурування в антикорупційних розслідуваннях;

5. гречкосійство;

6. міжфракційні/міжпартійні переходи депутата.

Моніторинг за цими критеріями здійснюється для того, щоб покращити якість виконання представницької функції депутатів, інформування виборців про механізм відкликання депутатів-прогульників та тих депутатів, які неналежним чином виконують представницьку функцію. Рух ЧЕСНО моніторить факти гречкосійства, фігурування в антикорупціних розслідуваннях та міжпартійних перходів для збереження політичної пам’яті та зміни політичної культури.     

Також Рух ЧЕСНО на основі зібраних даних та аналізу пропонуватиме законотворцям прийняти відповідні зміни, аби покращити якість роботи політичної системи.

Критерій №1. Відвідуваність

Рух ЧЕСНО аналізує відвідування депутатами пленарних засідань місцевих рад та засідань постійних комісій.

Згідно із законом, пропуски депутатом протягом року понад половини засідань сесій або постійної комісії, до якої він належить, є підставою для відкликання такого депутата виборцями (ч. 5 ст. 49 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ч. 2 ст. 37 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”). Ми з’ясовуємо, скільки засідань пропустили депутати та хто з них є “кандидатами на відкликання”.

“Кандидатом на відкликання” Рух ЧЕСНО вважає депутата місцевої ради, який пропустив більш ніж 50% засідань ради або понад 50% засідань постійної комісії, до складу якої він входить, протягом одного з повних календарних років його каденції. Неповні роки депутатської каденції не враховуються. 

У тому разі, якщо депутат змінював постійну комісію впродовж року, враховується частка пропущених від загальної кількості засідань усіх комісій, членом яких він був протягом року.

Якщо орган місцевого самоврядування надає Руху ЧЕСНО дані поіменного голосування депутатів, то враховуються дані не письмової чи електронної реєстрації депутата на засіданнях, а його участь у голосуваннях. Якщо депутат упродовж року не брав участі в понад 50% голосувань, то він вважається кандидатом на відкликання, оскільки неналежним чином виконував свою представницьку функцію.

Напередодні виборів до місцевих рад 2020 року Рух ЧЕСНО аналізує відвідуваність депутатами засідань ради та її постійних комісій і називає тих депутатів, котрі є прогульниками. 

“Прогульниками” вважаються депутати, які пропустили 25% і більше чергових засідань місцевої ради або засідань її постійних комісій від моменту обрання до відповідної ради. У тому разі, якщо депутат змінював постійну комісію впродовж своєї каденції, враховується частка пропущених від загальної кількості засідань усіх комісій, членом яких він був. 

Якщо орган місцевого самоврядування надав Руху ЧЕСНО результати поіменних голосувань, то враховуються дані не письмової чи електронної реєстрації депутата на засіданнях, а його участь у голосуваннях.

За результатами 4-х календарних років роботи ради (2016, 2017, 2018, 2019 роки) Рух ЧЕСНО вираховує для кожного депутата рівень виконання ним представницької функції в балах від 0 до -16, які можуть бути відображені у відсотках. 

Якщо депутат став кандидатом на відкликання за результатами прогулювання засідань сесій або комісії під час календарного року його каденції, то це -2 бали. Якщо депутат пропустив понад 50% засідань і сесій, і комісії протягом одного календарного року, то це -4 бали (-2 за пропуски сесійних засідань, -2 за пропуски засідань комісії). 

Якщо депутат пропустив 25% засідань сесій або комісії, то це, відповідно, -1 бал. Отож, сумарно за 4 роки пропускання засідань сесій та комісій максимальним від’ємним балом, що відображає неякісне представництво інтересів виборців, є -16. А 0 балів є найбільш позитивним показником.

Публікуючи інформацію про “кандидатів на відкликання” та “прогульників” ради, Рух ЧЕСНО має на меті привернути увагу партій, місцевої громади й журналістів до проблеми неналежного відвідування депутатами засідань ради та несумлінного виконання функцій представницької демократії. Депутатів ми спонукаємо до відповідального ставлення до виконання своєї представницької функції.

Ми сподіваємося, що результати досліджень Руху ЧЕСНО стануть поштовхом для подальшого з’ясування журналістами й активістами на місцях, хто з місцевих депутатів заслуговує на відкликання (згідно зі ст. 37 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”).

Рух ЧЕСНО використовує такі джерела інформації: дані, оприлюднені на офіційних веб-сайтах рад, протоколи засідань місцевих рад і постійних комісій, відповіді на інформаційні запити Руху ЧЕСНО до місцевих рад.

У разі ненадання інформації на запит Руху ЧЕСНО, а також відсутності необхідних даних у відкритих загальнодоступних джерелах у результатах дослідження буде позначка “ІНФОРМАЦІЮ ПРИХОВАНО РАДОЮ”.

Критерій №2. Якість голосування депутатів місцевих рад

Громадський рух ЧЕСНО визначає індекс опозиційності голосувань депутата (відсоток голосувань “проти” та “утримався” в загальній кількості голосувань). Цей критерій відстежується за наявності інформації про поіменне голосування депутатів у раді на її офіційному сайті або в офіційній відповіді на запит Руху ЧЕСНО.

З огляду на те, що інформація про відвідуваність не може дати в повному обсязі розуміння про належне виконання депутатом його представницької функції (деякі депутати реєструються на засіданні, а потім залишають залу, не беручи участі в подальших голосуваннях), Рух ЧЕСНО аналізує відсоток участі депутатів у голосуваннях ради.

Крім цього, Рух ЧЕСНО відстежує поіменні голосування за важливі для громади питання.

Критерій №3. Кількість поданих проєктів рішень та підтримка їх радою

Рух ЧЕСНО може аналізувати інформацію про те, скільки проєктів рішень подав кожен депутат і скільки з них було ухвалено, якщо відповідна місцева рада надала такі дані. 

Ми не аналізуємо змісту проєктів рішень, а констатуємо кількість напрацювань і кількість підтриманих радою рішень. Це дає можливість оцінити підтримку депутата радою та доцільність поданих ним проєктів рішень, на думку депутатів тієї ж ради. Таким чином ми намагаємося показати активність депутатів у розробленні рішень та можливий вплив автора проєкту рішення на його ухвалення радою.

Критерій №4. Фігурування в антикорупційних розслідуваннях (ФАР)

У грудні 2015 року Рух ЧЕСНО презентував моніторинговий інструмент – каталог фігурантів антикорупційних розслідувань, де ми збираємо матеріали журналістів-розслідувачів про політиків.

Нашими джерелами для моніторингу є видання “Наші гроші”, “Схеми”, “Слідство.інфо”, “Українська правда”, “Ukr.aw”, “Наші гроші з Денисом Бігусом” та інші. Ми не стверджуємо, що фігуранти каталогу вчинили корупційне правопорушення та не оцінюємо їхніх дій, а лише заохочуємо ознайомитися з журналістськими розслідуваннями, у яких фігурують, зокрема, і депутати місцевих рад. Детальніше про методологію ФАР можна дізнатися на сайті Руху ЧЕСНО.

Критерій №5. Гречкосійство

Термінологія “гречкосійства”:

Гречкосійство – це спроби політиків (на виборних чи призначених посадах) або потенційних кандидатів вплинути на волевиявлення виборців самостійно чи через допоміжних суб’єктів (третіх сторін) шляхом роздавання товарів, надання послуг або інших матеріальних чи нематеріальних активів.

Гречкосійство за приватні кошти – це надання товарів, послуг виборцям або їхнім дітям власним коштом політиків чи потенційних кандидатів, зокрема й через громадські організації та благодійні фонди.

“Бюджетна гречка” або “піар бюджетним коштом” – це піар політиків чи потенційних кандидатів на товарах і послугах тощо, оплачених за кошти з державного або місцевого бюджету, які вони позиціонують/маркують як свою заслугу, комунікують як свій здобуток і можуть замовчувати те, що це зроблено за бюджетні гроші.

Потенційний кандидат – це особа, котра, маючи намір балотуватись і підвищити свою впізнаваність, показує це публічно. Демонстрування наміру може виявлятися в наданні товарів і послуг виборцям чи їхнім дітям за бюджетні чи приватні гроші або коштом третіх осіб з метою вплинути на волевиявлення в майбутньому.

Суб'єкти гречкосійства – це фізичні чи юридичні особи, яких потенційні кандидати або чинні політики можуть використовувати як посередників. 

Агітація – це здійснення діяльності з метою спонукання виборців голосувати або не голосувати за певного кандидата в депутати чи партію – суб'єкта виборчого процесу. Формами агітації, які Рух ЧЕСНО не вважає за гречкосійство, є роздавання листівок чи поліграфічних матеріалів, розміщення агітаційних наметів, зустрічі з виборцями задля розроблення програми та її подальшої популяризації, проведення мітингів і демонстрацій, дебати, політична реклама. 

Мета моніторингу

1. Зміна політичної культури чинних депутатів і потенційних кандидатів задля того, щоб електоральна демократія трансформувалась у представницьку.

2. Фіксація фактів гречкосійства, аналіз його впливу на вибір громадян і подальше здійснення гречкосіями неякісної представницької функції дають підстави для напрацювання змін до законодавства України, а саме:

• урегулювати діяльність третіх осіб (благодійних фондів, громадських організацій, ЗМІ), спрямовану на популяризацію партій та окремих політиків, упрозорити джерела їхнього фінансування;

• змінити дозволений перелік агітації (п.7 ч.1 статті 51 “Форми і засоби передвиборної агітації” Виборчого кодексу України), зокрема вилучити таку форму агітації, як концерти, спортивні змагання тощо;

• ліквідувати цільові (депутатські) фонди, які зараз формуються з місцевих бюджетів (стаття 68 закону “Про місцеве самоврядування в Україні”) і використовуються депутатами як бюджетна “гречка”, оскільки депутати не повинні виконувати невластиві їм функції, що вже покладені на соцслужбу та інші профільні служби муніципалітетів.

Рух ЧЕСНО виступає за якісну зміну політичної культури в Україні. 

Значна кількість українських політиків у комунікації з виборцями не обговорює проблем, які можна розв’язати на різних рівнях із представницьким мандатом, не напрацьовує спільно відповідних політик, програм і шляхів їх реалізації. Натомість політики використовують товари, роботи та послуги, щоб отримати голоси виборців. Рух ЧЕСНО фіксує такі прояви гречкосійства. 

Перший – це “гречкосійство за приватні гроші”, тобто надання товарів чи послуг виборцям або їхнім дітям за приватні кошти, зокрема й через громадські організації та благодійні фонди. 

Згідно з дослідженням Руху ЧЕСНО, 2018 року 80 нардепів задекларували 94 благодійні фонди. Крім цього, фіксуються випадки іменних благодійних фондів, яких немає в деклараціях, а також благодійних фондів, котрі прямо чи опосередковано пов’язані з політиком.

Наявність у політика благодійного фонду чи ГО або промоутування ним певного фонду не є підставою називати такого політика гречкосієм. Водночас Рух ЧЕСНО розглядає це як підставу для перевірки діяльності політика. Ми беремо до розгляду діяльність благодійних фондів насамперед через те, що ці організації не оприлюднюють своїх донорів, тому громадськість не знає, хто ж насправді фінансує такого політика.

Другий вид – це “бюджетна гречка” або так званий “піар бюджетним коштом”. “Бюджетна гречка” походить з піару політиків на товарах і послугах, фінансованих початково платниками податків (ідеться, приміром, про субвенції на соціально-економічний розвиток з державного або обласного бюджету, депутатські фонди). 

До цього виду ми зараховуємо випадки, коли політики чи потенційні кандидати вдаються до піару на товарах і послугах тощо, оплачених за кошти з державного або місцевого бюджету, але при цьому вони позиціонують/маркують такі товари чи послуги як свою заслугу, комунікують як свій здобуток і можуть замовчувати те, що це зроблено за бюджетні гроші. Наприклад, пробрендовані іменем політика спортивні майданчики або лавки, придбані коштом платників податків, ми вважатимемо за “бюджетну гречку”. 

Також Рух ЧЕСНО виступає за ліквідацію депутатських фондів, які часто використовуються як “бюджетна гречка”, особливо в тих випадках, коли депутати дають виборцям готівку як матеріальну допомогу. Наявність депутатського фонду є вагомою перевагою для чинних депутатів, що може допомогти їм переобратися, оскільки вхід до політики тих, хто не має депутатського мандата, буде ускладнений саме через депутатські фонди.

Ми фіксуємо такі факти гречкосійства й у міжвиборчий період, оскільки цей час є білою плямою в законодавстві, що дає можливість потенційним кандидатам і чинним політикам вести активну діяльність (часто в межах певного округу) упродовж тривалого часу, але до початку виборчої кампанії. 

Крім того, використовуючи благодійні фонди, потенційні кандидати й чинні політики не зобов’язані розкривати джерела походження коштів, витрачених на гречкосійство. Відтак ми не завжди можемо зіставити масштаби видатків на “благодійно”-політичну кампанію та походження коштів на її проведення. 

Суб'єкти гречкосійства – це фізичні або юридичні особи, яких потенційні кандидати або чинні політики можуть використовувати як посередників. 

Допоміжними суб’єктами можуть бути:

1. громадські організації (ГО), благодійні організації/фонди (БФ) та інші зареєстровані й незареєстровані об’єднання, зазначені в деклараціях (чи поза деклараціями) потенційних кандидатів або політиків, чия діяльність спрямована, зокрема, на популяризацію окремих політиків чи партій і які можуть потенційно вплинути на вибір виборців;

2. помічники (якщо потенційний кандидат є чинним народним або місцевим депутатом), довірені особи кандидатів, помічені в наведених вище діях, що можуть вплинути на вибір виборців, тощо; 

3. політичні партії (згідно зі статтею 4 ЗУ “Про благодійну діяльність і благодійні організації”, політичні партії не можуть здійснювати благодійну діяльність, але такі факти трапляються, тож ми також фіксуємо надання товарів чи послуг від партій як гречкосійство). 

Зауважимо, що після старту виборчої кампанії виникає відповідальність за підкуп виборців, що передбачено статтею 160 Кримінального кодексу України, і від цього моменту фактами підкупу виборців повинні опікуватися правоохоронні органи.

Відповідно до ККУ, підкуп виборів відбувається, якщо сума перевищує 3% прожиткового мінімуму, актуального на момент старту виборчої кампанії. Від 1 січня 2019 року і станом на 22 травня прожитковий мінімум становив 1853 грн (3% – 55,69 грн). Прожитковий мінімум для працездатних осіб з 1 січня 2020 року сягає 2102 гривні (3% – це близько 63 грн).

Ми не вважаємо за гречкосійство промотовари, що містять ознаки агітаційних матеріалів, на кшталт візуальних зображень найменувань, символіки, прапорів політичної партії, а також канцелярію, кепки й футболки.

Проте ми вважаємо за гречкосійство організовані політиком, партією або потенційним кандидатом концерти та подібні види агітації (п.7 ч.1 статті 51 “Форми і засоби передвиборної агітації” Виборчого кодексу України) з огляду на те, що в такому разі громадяни по суті отримують від них додаткову послугу й це є непрямим підкупом виборців. Зауважимо, що на сьогодні такі заходи, як концерти, належать до форми агітації (згідно з Виборчим кодексом), тому у виборчий період кандидати повинні про них повідомляти у фінансових звітах, бо витрачають на них кошти з виборчих фондів. На думку Руху ЧЕСНО, такі концерти не дають виборцям додаткового розуміння про команду та програму кандидата й не сприяють процесу комунікації кандидата з виборцями задля окреслення проблем і пошуку шляхів їх розв’язання. Отже, організація концертів не розвиває представництво інтересів громади, а виконує радше розважальну функцію й дає виборцям змогу відвідати виступи зірок, за які вони, якби схотіли піти на концерт, мали б сплатити власні кошти. 

Зауважимо, що наведені кейси маркування гречкосійства не є вичерпними та можуть доповнюватися. 

Критерій №6. Міжфракційні/міжпартійні переходи

Рух ЧЕСНО досліджуватиме політичну траєкторію депутатів місцевих рад, з’ясовуючи, хто з депутатів змінював свою фракційну або партійну належність.

Згідно із законом, депутатів місцевих рад обирають пропорційним та мажоритарним способами. При цьому партії наділені правом висувати кандидатів як у багатомандатних, так і в одномандатних виборчих округах. 

ПРАВО НА ВІДПОВІДЬ

Рух ЧЕСНО надає особам, які стали фігурантами матеріалів, створених у межах кампанії моніторингу, можливість висловити свою позицію щодо результатів моніторингу.

Рух ЧЕСНО не зобов’язаний перевіряти достовірність інформації, отриманої з офіційних джерел, і не несе відповідальності в разі її спростування (стаття 302 Цивільного кодексу України). Це, зокрема, дані про письмову чи електронну реєстрацію депутата місцевої ради, про зміну ним фракції; інформація, одержана у відповідь на запит або звернення до органу державної влади чи місцевого самоврядування; відомості, розміщені на офіційному веб-сайті місцевої ради; інша інформація з офіційних джерел. 

Рух ЧЕСНО також звертається безпосередньо до місцевих депутатів з метою отримання інформації про них та їхню діяльність.

Громадський рух ЧЕСНО, відповідно до положень Конституції України про свободу інформації та вираження поглядів, збирає й поширює інформацію про депутатів.

При цьому Рух ЧЕСНО дотримується принципів неупередженості, збалансованості, достовірності, вичерпності й точності поширюваної інформації.

Рух ЧЕСНО не виступає за чи проти жодної політичної партії, кандидата або кандидатки. 

Критерії, визначені Рухом ЧЕСНО, є рекомендаційними для виборців і мають на меті допомогти українцям зробити поінформований вибір під час голосування, як й інформація про політичну пам’ять, що стосується кандидата чи кандидатки. У разі, якщо кандидат/ка не погоджується з викладеним за методологією Руху ЧЕСНО матеріалом, за стандартами збалансованості інформації він/вона має право надати Руху ЧЕСНО коментар щодо фактів, викладених у статті, який буде оприлюднено.