Парубій чи Зеленський: хто винен у “простроченні” закону про ТСК (ДОПОВНЕНО)

28 листопада 2014 року законопроект про ТСК №1098 зареєстрували у Верховній Раді 8-го скликання, яка тоді тільки-но розпочала роботу. Перша редакція проекту (авторства лідерки “Батьківщини” Юлії Тимошенко та її соратника Андрія Кожем’якіна) містила розділ про спеціальну ТСК, яка в рамках процедури імпічменту президента України мала б розслідувати ймовірне вчинення ним держзради або іншого злочину.

У лютому 2015-го цю редакцію законопроекту замінили доопрацьованою версією. Її співавторами, окрім згаданих Тимошенко й Кожем’якіна, стали представники “Блоку Петра Порошенка”, “Народного фронту”, “Самопомочі” та Радикальної партії Олега Ляшка. У новій редакції, на відміну від попередньої, жодних згадок про спецТСК та імпічмент президента не було (згодом ”радикали” зареєстрували окремий проект закону про спецТСК, але Верховна Рада його так і не розглянула). У квітні 2015 року регламентний комітет рекомендував парламенту прийняти законопроект №1098 за основу, проте впродовж наступних чотирьох років документ “припадав пилом”.

У квітні цього року, буквально наступного дня після перемоги Володимира Зеленського на президентських виборах, у Верховній Раді раптом “згадали” про законопроект №1098 - і вже 25 квітня прийняли його в першому читанні. А під час підготовки до другого читання регламентний комітет доповнив текст документа розділом про спецТСК та імпічмент, ніби скопіювавши його з проекту Кожем’якіна й Тимошенко. 

Головне юридичне управління Апарату ВРУ висловило серйозні зауваження до законопроекту (зокрема, щодо додавання нового розділу), але це не завадило депутатам ухвалити його в цілому 6 червня 2019 року. 12 червня спікер парламенту Андрій Парубій підписав законодавчий акт і передав його на підпис Зеленському.

Відповідно до ст. 94 Конституції України, президент протягом 15 днів після отримання закону підписує його та офіційно оприлюднює або ж повертає закон зі своїми пропозиціями до ВРУ для повторного розгляду.

“У разі якщо президент протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”, – йдеться в ст. 94 Конституції.

Офіс президента у відповіді на запит Руху ЧЕСНО повідомив, що законопроект про ТСК надійшов на підпис 12 червня 2019 року. Це означає, що Зеленський мав підписати законодавчий акт або повернути його з пропозиціями не пізніш ніж 27 червня. Проте жодну з цих дій у зазначений термін президент не вчинив. Лише 23 вересня, тобто із запізненням на три місяці, глава держави повернув заветований закон уже до нового парламенту. У пропозиціях до документа Зеленський зазначив, що той “не відповідає конституційним принципам верховенства права та поділу державної влади”, а отже, потребує внесення змін.

Головне науково-експертне управління Верховної Ради звернуло увагу на те, що президент у пропозиціях, зокрема, наголошує на суперечності між нормами закону про ТСК та вже неіснуючими статтями Регламенту ВРУ. Так, Зеленський зазначає, що дві статті закону не узгоджені зі статтями 172 і 176 Регламенту. Проте станом на день направлення до парламенту цих пропозицій під ухваленим 10 вересня законом про імпічмент, котрий прибрав з Регламенту статті 172 і 176, вже стояв підпис глави держави. 

Іще один цікавий момент: у властивостях файла Word з пропозиціями Зеленського зазначено, що його створили ще 26 червня 2019 року. А у файлі з поданням до пропозицій фігурують дві дати – 24 і 27 червня. Над документом працювали Тетяна Рубан і Тетяна Дацун – судячи з реєстру електронних декларацій, вони є співробітницями Головного державно-правового департаменту Офісу президента України.

Тож є підстави вважати, що вето на закон про ТСК на Банковій готували заздалегідь, але з незрозумілих причин “притримали” його до вересня.

27 листопада пропозиції президента до закону про ТСК розглянув регламентний комітет Верховної Ради (нагадаємо, що журналіста Руху ЧЕСНО не пустили на це засідання, тому що його чомусь не анонсували). Судячи зі стенограми засідання, “прострочене” вето спричинило бурхливу дискусію серед депутатів. Опозиційні парламентарі наполягали на відхиленні пропозицій, поданих із порушенням Конституції, тоді як нардепи від “Слуги народу” зауважували, що відхилити їх неможливо, лишається тільки направити на розгляд ВРУ.

“Вето надійшло 23 вересня. Відповідно до Конституції ми не маємо повноважень сьогодні розглядати це питання на комітеті. Відповідно до Регламенту ми також не маємо права його сьогодні розглядати. І взагалі, якщо дивитися по Регламенту Верховної Ради, саме якщо умовно навіть буде прийнято рішення комітетом і внесено на розгляд пленарного засідання, то це буде закон, який прийнято з порушенням Регламенту”, – заявив на засіданні депутат від “Батьківщини” Андрій Пузійчук.

Каменем спотикання стало неоднозначне формулювання у ч. 3 ст. 94 Конституції (“У разі якщо президент протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”), з якого незрозуміло, хто повинен підписати та оприлюднити закон, якщо цього впродовж 15 днів не зробив президент. Представник Зеленського в парламенті, перший віце-спікер ВРУ Руслан Стефанчук вважає, що це мав би зробити голова Верховної Ради (натяк на Андрія Парубія).

“Якщо в 15-денний строк президент не підписав [закон], він вважається таким, що схвалений президентом, і повинен, значить, бути підписаний головою Верховної Ради, направлений на опублікування. Але оскільки цього не було зроблено, ми не можемо говорити про те і попадаємо в ситуацію правової невизначеності”, – сказав Стефанчук на засіданні.

З думкою першого віце-спікера згоден експерт із конституційного права ГО “Центр політико-правових реформ” Богдан Бондаренко. Він також вважає, що за “саботажу” з боку Зеленського закон про ТСК мав би підписати Парубій, та посилається на рішення Конституційного суду України від 9 жовтня 2007 року. У ньому КСУ тлумачить не третю, а четверту частину ст. 94 Конституції (про те, що голова ВРУ підписує закон, якщо парламент подолав вето президента на нього, але той так і не підписав акт). Проте Бондаренко зазначає, що цим рішенням суд “врегулював питання визначення суб'єкта безособової норми”, якою є ч. 3 ст. 94.

“КСУ сказав, що це повноваження відноситься до спікера. Тому в той момент, коли вийшли строки і Зеленський закон не підписав, Парубій мав підписати й оприлюднити цей проект закону”, – каже експерт.

На думку Бондаренка, теоретично, закон про ТСК можна оскаржити в Конституційному суді через “прострочене” вето, але ймовірність визнання його неконституційним є невисокою - насамперед через те, що спікер не реалізував свої повноваження щодо підписання закону.

Громадський рух ЧЕСНО намагався взяти в Андрія Парубія коментар з цього приводу, але відповіді не отримав. Щойно колишній спікер паламенту її надасть – Рух ЧЕСНО оприлюднить його позицію.

***

В українській законодавчій практиці вже були приклади, коли президент затягував з підписанням ухвалених Верховною Радою законів. Наприклад, Петро Порошенко так і не підписав запропоновані ним же зміни до закону “Про банки і банківську діяльність” щодо гарантування державою вкладів фізосіб, ухвалені парламентом ще у грудні 2016 року.

Нагадаємо, що закон про ТСК прийняла Верховна Рада 8-го скликання, з якою новообраний президент Володимир Зеленський відразу не знайшов спільну мову. Тож можна припустити, що на Банковій свідомо “загальмували” закон, до якого вже після перемоги Зеленського включили норму про спецТСК та імпічмент – відповідно, порушили Конституцію. Однак, через неоднозначність положень Основного закону виникають питання і до голови ВРУ 8-го скликання Андрія Парубія, котрий, ймовірно, мав право підписати закон, але чомусь не зробив цього, натомість критикуючи Зеленського за “затягування дедлайнів”.

Сьогодні парламент має вирішити долю цього закону. Цілком ймовірно, що його ухвалять з пропозиціями президента й, таким чином, “підженуть” під уже чинний закон про імпічмент. Але питання недотримання високопосадовцями положень Конституції залишається відкритим.

ДОПОВНЕНО

Після опублікування цього матеріалу Андрій Парубій звернувся до Руху ЧЕСНО з тим, аби озвучити свою позицію щодо підписання закону про ТСК. Нардеп від “Європейської солідарності” наполягає на тому, що Конституція не передбачає права голови ВРУ підписувати ухвалений в цілому закон, якщо цього не зробив президент.

“Закон – це не просто папір, це оцифрований документ, який передається в Адміністрацію президента після підпису голови Верховної Ради. Фактично, не отримавши його назад, я навіть не маю що підписати ні в “Голос України”, ні в “Урядовий кур'єр” [для оприлюднення закону в цих виданнях – прим. ЧЕСНО] - такої функції немає в повноваженнях голови ВРУ. Це колізія, яку треба виправити законодавчо. Вона чітко не дозволяє голові Верховної Ради підписати законопроект, якщо його не підписав президент. Тому питання про те, хто винен, дуже просте й очевидне. Голова ВРУ Парубій Андрій, виконавши свій обов'язок, підписав закон про ТСК у визначені законом терміни”, – каже екс-спікер.

Парубій наголосив, що він після того, як передав до Офісу президента підписаний ним закон, неодноразово публічно закликав Зеленського підписати акт, адже “це не його право, а конституційний обов'язок”.

“В історії такого не було, щоб голова Верховної Ради підписав [закон замість президента], що підтверджує цілковито мою позицію. Було таке, що президент затримував [підписання закону], але навіть після того він ніколи не вносив пропозиції до закону, він тільки його підписував. Пропозиції він може вносити протягом 15 днів, далі він втрачає таку можливість”, – прокоментував Парубій прострочене на три місяці вето Зеленського на закон про ТСК.

Екс-спікер розповів, що з цього питання консультувався з юридичним управлінням Апарату ВРУ та отримав “тверду позицію”: навіть якби він підписав закон замість Зеленського, це був би швидше політичний жест, адже жодне офіційне видання не мало би права оприлюднювати текст такого акта.

“Цю норму [ч. 3 ст. 94 Конституції – прим. ЧЕСНО] треба уточнити. Але вона цілковито не дає права голові ВРУ підписувати закон [замість президента]... Тому винна тут тільки одна людина – Володимир Зеленський. А Парубій зробив усе можливе, щоб цей закон вступив у силу у визначені законом терміни”, – резюмував нардеп.

Думка Парубія про те, що Зеленський не мав права ветувати закон про ТСК після спливання 15-денного терміну з дня його отримання, співпадає з позицією експерта Центру політико-правових реформ Дмитра Калмикова.

“Зі змісту частин 2, 3 ст. 94 Конституції однозначно випливає, що для прийняття юридично значущого рішення у президента є лише 15 днів з дня отримання закону. Протягом цього терміну він може його або схвалити, або заветувати. Іншого просто бути не може, зокрема через те, що нереалізація президентом свого права на ветування закону у 15-денний термін розглядається Конституцією як специфічна форма його схвалення (ч. 3 ст. 94 Конституції). Це своєрідна форма реалізації правила “мовчання – так”. Накласти ж вето на вже схвалений закон не можна. Це абсурд і грубе порушення Конституції”, - пояснив Калмиков у коментарі Руху ЧЕСНО.

Правник переконаний, що в разі спливання 15-денного терміну та, водночас, відсутності будь-яких дій з боку президента Основний закон фактично зобов'язує главу держави підписати й опублікувати законодавчий акт. Щоправда, Конституція не визначає, у який саме термін президент повинен підписати такий закон і що робити, якщо він усе одно його не підпише. Але підписати “прострочений” закон має саме президент, а не голова Верховної Ради, наголошує Калмиков. Він аргументує це тим, що:

1. у ч. 2, 3 ст. 94 Конституції йдеться лише про президента, згадки про спікера там узагалі немає;

2. надісланий президентові на підпис закон уже підписаний головою ВРУ (ч. 1 ст. 94 Основного закону).

“Тому трактування ч. 3 ст. 94 Конституції таким чином, що у такому разі закон має вдруге підписати та опублікувати голова ВРУ, є абсурдним, більше того – відвертим маніпулюванням і викривленням змісту Конституції в цій частині. Якби у цьому випадку законодавець хотів перекласти обов’язок щодо завершення процедури ухвалення закону на спікера, то вжив би конструкцію, яка наразі міститься у ч. 4 ст. 94 Конституції: “У разі якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється головою Верховної Ради України й опубліковується за його підписом”. Звертаю увагу: не “підписується та опубліковується”, а “опубліковується за його підписом”, тобто опубліковується ніби за первинним підписом спікера (ч. 1 ст. 94)”, – наголосив Калмиков.