Чому Зеленський хоче зменшити державне фінансування партій і чи варто це робити?

Уже цієї п'ятниці, 20 вересня, парламент може вдвічі зменшити державне фінансування політичних партій та позбавити держфінансування позапарламентські партій. Відповідні зміни ініціював Володимир Зеленський. 

Це стане своєрідним завершенням Facebook-баталій, пов'язаних з тим, що з 2020 року державне фінансування матиме "Партія Шарія", а також через, здавалося б, захмарні кошти, які партії одержать від держави. 

Навіть у разі ухвалення цього законопроекту "Партія Шарія" однаково отримає гроші з бюджету, а зменшення обсягів держфінансування поставить хрест на можливості створення реальних партій та умов для появи фахових політиків.

Що відбувається з державним фінансуванням партій та що не так з ініціативою Володимира Зеленського – у матеріалі Руху ЧЕСНО.

Як є зараз і що змінюється?

Одразу після парламентських виборів у сфері державного фінансування політичних партій розпочався другий етап змін, започаткованих реформою політичних фінансів ще наприкінці 2015 року. Цей етап полягає в тому, що більша кількість партій за підсумками виборів одержала право на держфінансування. 

Бар'єр, подолання якого дає партіям змогу розраховувати на державну підтримку, було знижено з 5% до 2% голосів виборців, отриманих на останніх виборах до ВРУ. 

Крім цього, держава повинна компенсувати партіям, які потрапили до парламенту, 100% їхніх витрат на виборчу кампанію. 

Кожна з цих змін мала свою логіку та обґрунтування. Так чи інакше, ще кілька місяців тому здавалося, що такі зміни невідворотні й реформа, задумана 4 роки тому, буде реалізована в початковому варіанті.

Водночас почався етап невизначеності, адже президент Володимир Зеленський кілька тижнів тому ініціював внесення змін до системи держфінансування партій. За короткий проміжок часу пропоновані Офісом президента зміни вже пройшли профільний комітет і перше читання в залі парламенту. 

Та про них кажуть лише окремі політики та вузьке коло профільних організацій, адже вони заховані в іншому законопроекті, який має на меті перезапустити Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), відповідальне за перевірку декларацій і фінансових звітів партій. 

Щодо потреби перезапуску НАЗК є консенсус і деякі зауваження до законопроекту, а стосовно змін у сфері державного фінансування партій такої підтримки немає. Низка експертних організацій закликала вилучити ці норми із законопроекту про НАЗК.

Що ж пропонує команда президента? Пропозицій лише дві:

• позбавити державного фінансування позапарламентські партії;

• удвічі скоротити обсяг державного фінансування парламентських партій.

Фактично запропоновано позбавити держфінансування тих, хто за підсумками виборів уже одержав на нього право. Але ця норма почне діяти тільки після наступних виборів, оскільки закон не має зворотної сили й неможливо забрати державне фінансування в тих, хто вже має на нього право. Тож, якщо ці зміни таки ухвалять, 11 партій (5 парламентських і 6 позапарламентських) 2020 року отримають удвічі меншу суму, ніж було виділено на фінансування 6 партій у 2019 році.

Яка причина рішення про скорочення держфінансування?

Парадокс у тому, що обсяг державного фінансування партій уже зараз є вдвічі меншим від того, який передбачено актуальною редакцією закону. Річ у тім, що, згідно із законом "Про політичні партії в Україні", загальна сума державного фінансування розраховується як 2% мінімальної заробітної плати, помножені на кількість виборців, які взяли участь у голосуванні (14,7 мільйона осіб на виборах-2019). Отже, сума державного фінансування статутної діяльності партій наступного року мала б становити близько 1,2 мільярда гривень, а не 567 мільйонів, що передбачені у проекті держбюджету на 2020 рік. 

Так сталося через те, що Кабмін виділяє кошти, виходячи з розміру прожиткового мінімуму, який удвічі нижчий від мінімальної зарплати (підставою для цього є інший закон, ухвалений 2016 року, котрий регулює питання видатків з держбюджету і для багатьох із них формулу розрахунку прив'язав до прожиткового мінімуму, а не до мінімальної зарплати). Тож ідеться про те, що обсяги державного фінансування вже зараз істотно зменшені, а президент пропонує знизити їх ще більше.

Постає логічне запитання до такої ініціативи президента: навіщо скорочувати бюджет для фінансування партій і чому саме у 2 рази? Пояснювальна записка до законопроекту №1029 узагалі не містить згадок про партії та державне фінансування. До розгляду цього проекту закону в профільному комітеті й під час першого читання в залі ВРУ жодних пояснень цих норм від ініціаторів законопроекту не було.

Певні припущення щодо обґрунтування таких пропозицій у законопроекті №1029 можна зробити з контексту.

"...все, що ми робимо, робимо на підставі соціологічних досліджень. Ми нічого не робимо, поки не впевнимося, що суспільство цього вимагає", – сказав в інтерв'ю "BBC Україна" керівник Офісу президента Андрій Богдан.

Апелювання до думки громадян є й у відповіді Володимира Зеленського на петицію Миколи Томенка, у якій той закликає скасувати державне фінансування партій. У ній ідеться про підтримку держфінансування як такого, згадано міжнародні стандарти та водночас сказано про запропоновані президентом у проекті закону №1029 зміни щодо скорочення держфінансування партій і підвищення бар'єра для його отримання.

Такі зміни у відповіді на петицію обґрунтовано "несприйняттям значною частиною громадян державного фінансування діяльності політичних партій, особливо у його нинішньому вигляді".

З відповіді не зрозуміло, яким чином визначалося це "несприйняття": інтуїтивно, з допомогою медіамоніторингу, моніторингу соцмереж чи соціологічних опитувань. Останнє соцопитування з цього питання, відоме автору тексту, відбулось у червні 2017 року (соцопитування Фонду "Демократичні ініціативи" ім. Ілька Кучеріва). Тоді 69% респондентів сказали, що взагалі не знають про те, що партії фінансуються з держбюджету. На думку 49% опитаних, політсили мали б фінансувати їхні лідери. Підтримка державного фінансування тоді й справді була низькою – 9,9%.

Імовірно, в Офісі Президента орієнтувалися не на давнішнє соцопитування, а на бурхливу реакцію інтернет-спільноти на завищені дані щодо розмірів державного фінансування партій, які одразу з кількох джерел поширювали ще з вечора дня виборів, коли оголосили результати екзит-полів. Хвилю обурення спричинило й те, що 2-відсотковий бар'єр подолала партія Анатолія Шарія.

Завищені у 2-3 рази підрахунки були шалено популярними в користувачів Facebook. Оригінал допису з хибними даними поширили понад 7 тисяч осіб.

Подібні значно завищені розрахунки поширював і політик Микола Томенко. Ці суми він наводить, зокрема, у петиції на сайті Офісу Президента. Причому у відповіді на неї немає жодного натяку на те, що наведені в петиції дані є некоректними. Тому не зрозуміло, на які підрахунки спиралися в Офісі Президента під час формування своїх пропозицій – завищені в рази чи коректні, що були опубліковані вже 22 липня.

Чи можна покладатися на опитування в реформуванні політичного фінансування?

Останнє відоме автору цього тексту дослідження із зазначеного питання датоване 2017 роком. Згідно з опитуванням Фонду "Демократичні ініціативи" ім. Ілька Кучеріва, проведеним у червні 2017 року, 13% респондентів виявили готовність фінансувати певну партію (за умови впевненості в тому, що вона захищатиме їхні інтереси) й були ладні переказувати їй у середньому 78 гривень на місяць.

На практиці ж, за даними фінзвітів та підрахунками Руху ЧЕСНО, кількість донорів партій не перевищує 0,1% зареєстрованих виборців. Украй важливо розуміти, що значна частина цих внесків на офіційні рахунки партій надійшла від підставних осіб, тож реальна кількість внескодавців, безсумнівно, є меншою.

Ба більше, реалізувати потенціал і залучити тих 13% громадян до фінансування партій наразі взагалі неможливо. На заваді стоїть занадто складна й заплутана процедура здійснення грошового внеску. Погодьтеся, не кожен схоче задля переказу 100 гривень шукати, де роздрукувати спеціальну заяву (обов'язково), брати документи, йти до банку, вистояти в черзі та, зрештою, вислухати від здивованої касирки, що вона не знає, що це за заява і що з нею робити.

Змінити ситуацію може лише комплексний підхід до внесення змін до закону "Про політичні партії в Україні" щодо правил фінансування. Фактично зменшення держфінансування відбирає в партій частину коштів, навіть не пропонуючи спрощення процедури збирання дрібних внесків за допомогою інтернет-платежів.

Сподіватися на десяток-два великих донорів теж не випадає, адже в законодавстві існує обмеження на максимальну суму внеску – 1,6 млн для фізичних осіб і 3,3 млн для бізнесу. Навіть якщо 20 людей перерахують максимально дозволені суми, цих коштів однаково не вистачить для забезпечення потреб партії національного масштабу, особливо у виборчий період. Тим паче якщо на неї чекають дві загальноукраїнські кампанії протягом одного року, а ще за рік відбудуться місцеві вибори.

Тож альтернативи державному фінансуванню на сьогодні немає. Відкритим залишається питання обсягів цього фінансування та критеріїв, за якими партія одержує право на допомогу від держави. А позицію населення хоч і потрібно брати до уваги, але вона не може бути визначальним аргументом проти держфінансування. Низька підтримка державного фінансування партій свідчить радше про недовіру до політиків і необхідність вжиття заходів для її подолання. 

Сумнівно, що скорочення чи навіть скасування державного фінансування цьому зарадить. Зрештою, у команді президента це розуміють, адже виступають за збільшення заробітної плати депутатам, що суперечить думці пересічного громадянина, який волів би, аби нардепи жили на мінімальну зарплату. Те ж стосується і питання відкриття ринку землі.

Навіщо взагалі фінансувати партії, якщо українці цього не хочуть?

Основна мета запровадження державного фінансування партій в Україні – надання політсилам, що мають значну електоральну підтримку, альтернативного джерела фінансування, аби вони не залежали від коштів олігархів. А отже, рішення, які пропонують такі партії, повинні відповідати інтересам суспільства й держави загалом, а не обслуговувати інтереси окремих олігархів місцевого чи національного штибу. Державне фінансування має сприяти трансформації українських партій із залежних, корумпованих, лобістських структур на самостійні, професійні інститути.

Одна з очевидних відповідей на зазначене вище запитання логічно вимальовується з того, яким чином формуються й затверджуються зміни щодо держфінансування. Рішення, що розробляють та ухвалюють політики, мають бути виваженими, обґрунтованими й розв'язувати чітко визначену проблему, обговорену з усіма зацікавленими сторонами. 

Також варто змоделювати та передбачити всі наслідки й ризики того чи іншого рішення. Аби реалізувати такий цикл, вочевидь необхідні ресурси. Для організації законотворчого процесу на якісно іншому рівні потрібно створювати в межах партій аналітичні підрозділи, залучати спеціалістів і фахові організації (наприклад, соціологів, економістів, юристів тощо).

Підсилена державним фінансуванням партія, з одного боку, має функціонувати задля покращення якості рішень, які пропонує вона та її представники в радах різних рівнів, а з іншого боку, для того, аби дізнаватися проблеми й комунікувати варіанти їх подолання з громадянами загалом і групами інтересів зокрема. Саме ці потреби державне фінансування й має забезпечувати.

До речі, міжнародні стандарти, на які посилається президент у відповіді на петицію Миколи Томенка, рекомендують поширювати державне фінансування й на позапарламентські партії. Логіка полягає в підвищенні конкуренції між партіями. Також це значною мірою зменшує перевагу провладних партій, які, з огляду на своє становище, привертають більше уваги медіа та мають доступ до державних ресурсів. Натомість Володимир Зеленський пропонує позбавити держфінансування позапарламентські партії.

ОК. То скільки ж грошей потрібно партіям?

Очевидно, що ця сума має бути обґрунтованою. Експерти з громадського сектору розкритикували норми законопроекту №1029 саме тому, що там відсутнє обґрунтування як таке.

Розмір державного фінансування для кожної з партій має різнитися залежно від рівня її підтримки. Водночас повинна бути певна мінімальна сума коштів, яка б не просто забезпечила базові потреби партії, а й дала б їй змогу розвиватися.

Умовно кажучи, партія повинна мати:

• принаймні по одному офісу в кожній області України (15 тис. грн (оренда, податки, комунальні, прибирання, матеріальні витрати) помножити на 12 місяців і на 24 області – разом 4,3 млн грн);

• щонайменше по кілька оплачуваних працівників у кожній області (3 осіб на область, зарплата – 20 тис. грн (з податками), помножити на 24 області та на 12 місяців – разом 17,3 млн грн);

• головний офіс у столиці (50 тис. грн щомісячно на 12 місяців – разом 600 тис. грн); 

• штат працівників центрального офісу, який забезпечить функціонування бухгалтерії, юридичного відділу, прес-служби, аналітичного департаменту, та інший адміністративний персонал (загалом 30 осіб із зарплатою 30 тис. грн (з податками) на 12 місяців – разом 10,8 млн грн).

Тобто офіси та працівники мають коштувати загальнонаціональним партіям щонайменше 30 мільйонів гривень на рік. І це лише базові підрахунки без урахування аналітичних досліджень, транспортних витрат, залучених експертів, організації заходів (з'їздів, публічних консультацій, круглих столів), випусків партійної газети тощо. Значних ресурсів партії потребують і перед виборами. Тільки офіційні видатки на парламентську та президентську кампанії сягають 2,5 мільярда гривень (без урахування витрат кандидатів-мажоритарників). Як оцінюють експерти, реальні видатки на виборчі перегони можуть бути щонайменше в кілька разів вищими. А невдовзі на нас чекають ще й місцеві вибори.

Очевидно, що партії не мають бути на повному утриманні в держави, оскільки надмірна залежність від держкоштів віддалятиме їх від виборців, до яких вони теж повинні звертатися по фінансову підтримку. Та й державний бюджет має обмежені можливості.

Із наведених підрахунків стає зрозуміло, що фінансування в розмірі 567 мільйонів гривень є не таким і великим, а дворазове його зниження здається невиправданим. Особливо зважаючи на те, що значній частині партій, які одержали право на державне фінансування, ще належить з нуля створити свої партійні структури, насамперед у регіонах. Ідеться і про переможця виборів – "Слугу народу".

На графіку наведено моделювання того, які партії та скільки коштів отримають на фінансування своєї статутної діяльності наступного року залежно від того, чи функціонуватиме актуальна наразі формула розрахунку бюджету, чи буде внесено зміни, унаслідок яких сума фінансування зменшиться вдвічі.

Згідно з цими розрахунками, лише одна партія отримає такі суми державного фінансування, які дадуть їй змогу і забезпечувати базові витрати, і спрямовувати частину ресурсів на розвиток регіональної мережі та підтримку своїх представників у парламенті, а згодом і в місцевих радах.

Саме тому пропоноване президентом зменшення обсягу державного фінансування є хибною ідеєю, адже це унеможливить утворення в Україні реальних політичних партій на противагу політичним проектам, які створюють задля лобіювання інтересів великого бізнесу.

Та й сам спосіб, у який хочуть ухвалити зміни, запропоновані президентом у законопроекті №1029, є однією з причин, чому їх слід відхилити. Вони не мають жодного обґрунтування як щодо потреби їх внесення, так і щодо необхідності занесення їх до законопроекту про перезавантаження НАЗК і саме в такому вигляді. Ба більше, реальне обґрунтування появи цих пропозицій може базуватися або на помилкових даних щодо обсягів держфінансування партій, або на спричинених ними суспільних настроях. Крім того, до обговорення цих норм не було допущено ані політиків, ані експертів. Проігноровано і висновки низки громадських організацій стосовно цих змін, і пропозиції та зауваження значної частини членів парламентського антикорупційного комітету, висловлені ними під час засідання 6 вересня.

Безсумнівно, законодавство щодо фінансування партій потрібно вдосконалити якомога швидше. Комплексні рекомендації до змін до закону "Про політичні партії в Україні" вже запропоновані громадським сектором. Їх ухвалення дасть змогу визначити порядок використання держкоштів, посилить контроль за партіями, спростить процедуру здійснення внесків та уможливить масштабні фандрейзингові кампанії зі збирання приватних коштів. 

Відкритим залишається й питання відповідальності за порушення з боку партій та їхніх донорів. Жодна резонансна справа щодо прихованого фінансування чи підставних донорів так і не мала належного завершення. За відсутності жорстких санкцій, зокрема позбавлення держфінансування, держкошти перетворюються на приємний бонус для недоброчесних партій, які розпоряджаються ними на власний розсуд. 

Усі зазначені зміни можливо реалізувати вже цієї осені разом із перезапуском НАЗК. 

Фото: https://tsn.ua/