Карти, гроші, два стволи. Чому це досі працює на виборах до парламенту?

Хто фінансує виборчі кампанії?

Не секрет, що левова частина з 224 українських партій утримується олігархами. На відміну від більшості європейських країн, крім хіба Андорри, Білорусі, Мальти, Молдови та Швейцарії, де також відсутнє державне фінансування партій. Кількість реальних членів українських партій є мізерною, а рівень повної довіри виборців до партій – мінімальний.

В Україні державне фінансування партій відсутнє. Зрозуміло, що в таких умовах та за невеликих пожертв громадян і членів, партії вимушені йти за грошима до великих спонсорів.

Ті з радістю надають гроші, в деяких випадках утримуючи відразу декілька політсил з опозиційного та провладного таборів. Звісно, олігархи дають гроші не з альтруїстичних міркувань: взамін вони лобіюють свої інтереси при ухваленні законів, проводять в парламент через партійні списки слухняних кнопкодавів, гласно та негласно контролюють всю внутрішньопартійну діяльність і тримають на короткому повідку партійних вождів.

Очікувати, що залежна від олігарха партія стане соціальним ліфтом для нових облич наївно: великому капіталу потрібні не нові обличчя, а слухняні виконавці їх волі.

Чому так? Бо це дозволяє закон. Окрім відсутності держфінансування партій, в Україні нормально не врегульовано фінансування партій громадянами. А, приміром, в Європі на законодавчому рівні обмежено граничний розмір приватних внесків на користь партій. Громадянин чи підприємство не може пожертвувати партії більше 1000 – 10000 євро на рік.

В Україні такі обмеження відсутні. Тож, партія може цілком легально утримуватись і однією людиною. Звісно, є партії, які прагнуть уникати такої залежності, але їх – меншість.

Неузгодженості між партійним та виборчим законодавством тільки посилюють фінансову залежність політсил. Хоча закони про вибори прямо забороняють внески юридичних осіб – компаній, бізнесів, підприємств, до виборчих фондів та регулюють розмір внеску громадянина до фонду, на практиці ці обмеження обійти дуже легко.

Власні внески партій і кандидатів до своїх виборчих фондів не підлягають обмеженням за розміром і кількістю перерахувань.

Тож, такий собі олігарх Фірташов може дати одній з дуже радикальних партій 10 мільйонів гривень, які та перерахує до свого виборчого фонду під виглядом власного партійного внеску.

Так Фірташов обійде заборону, встановлену законом про вибори. Цей самий Фірташов також може цілком легально пожертвувати до виборчого фонду партії ще й 400 мінімальних зарплат для виборів до парламенту – біля 5 мільйонів гривень.

Або інший приклад. Підприємство, контрольоване олігархом Каламутським, перераховує партії героїв АТО мільярд гривень. Партія спрямовує цей внесок у свій виборчий фонд як власний внесок, який не обмежується за кількістю і розміром перерахувань. Так Каламутський фактично обійде передбачене законом обмеження для бізнесів фінансувати вибори.

На цьому легальні можливості олігархів впливати на партії не обмежуються. За законом взагалі незрозуміло, що таке внесок на підтримку партії.

В Європі внесок включає не лише гроші, але і вартість послуг, які надаються безоплатно чи зі знижками, вартість майнових прав, якими безкоштовно користується партія тощо.

Там якщо громадянин-філантроп передав партії у безоплатне користування чи за символічну оренду декілька дорогих автомобілів, ринкова вартість оренди цих авто включатиметься до партійної звітності. Тож, виборці знають, що той чи інший філантроп надав партії непряму підтримку.

В українському законодавстві визначення внеску немає. І всі непрямі внески – безкоштовні послуги на користь партій/кандидатів – ніяк не контролюються. Хоча і складають значну частину тіньового фінансування політичної діяльності.

Наприклад, за законом про парламентські вибори, виборчий фонд партії не повинен перевищувати 90 000 мінімальних зарплат – це трохи більше 100 мільйонів гривень.

В умовах, коли непрямий внесок не врегульований законодавчо, партія частину коштів перерахує у свій виборчий фонд, частину видатків профінансує з власного партійного рахунку, а частину видатків допоможуть профінансувати друзі-філантропи, які нададуть безкоштовні послуги. Формально ж за звітами внески до виборчих фондів не перевищать тих самих ста мільйонів гривень.

Тож, висновок такий – залежність партій від олігархів значною мірою лежить у законодавчій площині. 

Тому й не варто дивуватись, коли вчорашні спонсори регіоналів чи комуністів сьогодні активно підтримують партії майдану чи президента.

А що ж із прозорістю фінансування?

Про фінансування партій представниками великого капіталу говорять давно і багато. Але довести їх причетність до такого фінансування на практиці дуже складно. Опосередковано здогадатись про те, чи підтримує певний олігарх ту чи іншу партію, можна хіба що через аналіз персонального складу партійних списків.

Утаємниченість джерел фінансування партій і кандидатів на виборах також не в останню чергу зумовлена недоліками законодавства. Наприклад, за законом партії повинні щорічно публікувати в загальнодержавних медіа свої звіти про доходи і видатки та звіти про майно.

Вимог до змісту звітів немає, вимог до переліку видань – теж. Відповідальність за неопублікуання не встановлена.

В результаті партії якщо і оприлюднюють звіти, включають до них два рядки – загальні доходи за рік, загальні витрати за рік. Винятки з цього правила є й серед парламентських партій. Але імена донорів і розмір їхніх внесків у звітності не розкриваються.

Якщо партія не хоче оприлюднювати свій річний фінансовий звіт, то примусити її це зробити складно – відповідальності за неопублікування звітів не передбачено.

Не менше прогалин і у оприлюдненні виборчої фінзвітності. Хоча вона публікується, зокрема, на сайті ЦВК, але там нема інформації про донорів виборчих фондів, а також не розкриваються джерела походження власного внеску партії.

Законом про парламентські вибори передбачається оприлюднення звітів про використання виборчих фондів, але вони публікуватимуться задовго до дня голосування. Інформація в таких звітах доволі куца, дієвої відповідальності за неподання традиційно нема.

Повноваження ЦВК зводяться лише до порівняння цифр у звітах з цифрами у банківських виписках. Тож в купі з можливістю фінансування виборчих кампаній готівкою та непрямими внесками говорити про якусь прозорість фінансування партій виборів в Україні не доводиться.

Що ж робити?

В існуючих проблемах винен діючий парламент, який за 6 місяців роботи нової коаліції проблеми так і не вирішив.

Ключові кандидати на президентських виборах декларували свою прихильність ідеям прозорості фінансування виборів і навіть запропонували парламенту відповідний законопроект. Але перспективи його прийняття ще цим парламентом дуже примарні.

Та навіть прийняття цього законопроекту вирішить лише частину існуючих проблем.

Країні потрібні подальші кроки, у тому числі впровадження державного фінансування партій – принаймні тих, які подолали виборчий бар’єр або трохи до нього не дотягнули, обмеження розміру приватних внесків, узгодження вимог партійного законодавства із законодавством про вибори, встановлення ефективного контролю та дієвих санкцій, які відбиватимуть у порушників бажання нехтувати законом.

А поки все лишається як є, доцільно зробити наступне.

1. Виборцям – бути пильними. Вони можуть і повинні запитувати в партій та кандидатів про гроші. Наполегливо. Адже варто пам’ятати, обирати будемо не просто кандидатів чи партії, а й їхніх спонсорів. І у випадку промаху, ціна помилки буде не менш дорогою, ніж сплачена зараз.

2. Владі – вже новому парламенту – потрібно не гратись у політичні ігри та ділити портфелі у владних кабінетах, а нарешті ухвалити реальні зміни до законодавства про фінансування політики. Такі зміни мають передбачати декілька основних кроків.

Зменшення впливу великого капіталу на фінансування політики через впровадження щорічного державного фінансування партій з одночасним введенням обмежень на розмір приватних внесків на користь партій.

Хтось може сказати: "чому я маю сплачувати податки, за які підтримуватимуться партії, ідеологію яких я не поділяю/? Як можна фінансувати партії, всіх членів і керівників яких можна вмістити на одному дивані? Чи не краще спрямувати ці гроші на підвищення соціальних виплат? Може, варто спитати самих виборців, чи хочуть вони фінансувати партії".

Ці питання виникали в усіх країнах, де проводилась реформа політичних фінансів. Рівень (не)підтримки партій в тій же Польщі чи Великобританії не сильно відрізняється від українського. І кількість партій в деяких країнах заходу є не меншою за нашу. Наприклад, у Франції зареєстровано більше 450 партій.

Та попри корупційні скандали із закупкою костюмів для партійних босів чи оплатою за бюджетні кошти приватних поїздок на футбольні матчі, рівень політичної корупції в цих країнах зменшився саме після реформи фінансування партій.

Тим більше, що нецільове використання бюджетних коштів тягне позбавлення фінансування до наступних виборів. А тому такі скандали є скоріше винятком.

Важливо пам’ятати інше: без зменшення впливу олігархів на політику практика кнопкодавства, міжфракційних міграцій, лобіювання олігархічних інтересів, висування кандидатами масажистів та водіїв олігархів чи партійних лідерів нікуди не зникне, незалежно від того, яка політична сила матиме всю владу.

Підвищення прозорості фінансування політики. Це дозволить зрозуміти, хто фінансує ту чи іншу партію або кандидата, в яких обсягах, на що саме витрачають зібрані кошти.

Прозорість має передбачати включення всіх внесків – як грошових, так і у формі пільгового надання товарів і послуг – до виборчої звітності, оприлюднення детальної інформації про донорів та їхні внески, опублікування виборчої фінансової звітності незадовго до дня голосування та після виборів. Частину цих питань вирішує згаданий вище законопроект 4846.

Незалежний контроль. Щоб закон виконувався, хтось має контролювати його виконання. Контроль за фінансуванням політики з боку МВС, податкової служби чи міністерства юстиції не може бути незалежним, адже керівники цих органів призначаються за квотами партій.

Тому законодавець має визначити незалежний орган, відповідальний за контроль за фінансуванням партій і виборчих кампаній. Це може бути ЦВК, принаймні, вона не входить до виконавчої вертикалі, спеціалізований антикорупційний орган чи інший, незалежний від впливу гілок влади. Звісно ж. орган повинен мати достатні повноваження для здійснення своїх контрольних функцій.

Дієві санкції. Неоприлюднення партійної та виборчої фінансової звітності, отримання внесків із заборонених джерел, фінансування агітації не через виборчі фонди або не тягне відповідальності взагалі, або суто символічну у формі попередження чи невеликого штрафу.

Аби законодавчі заборони дотримувались, їх порушення має тягти відповідальність, яка відбиватиме у потенційних порушників бажання щось порушувати.

Звісно, має бути дієвий громадський контроль за тим, як порушники притягаються до відповідальності на практиці. Громадськість повинна чітко розуміти, чи були доведені кримінальні справи до судового розгляду, і чи не уникли винні покарання.

Зрештою, реформа політичних фінансів буде ефективною лише за умови, якщо вона поєднуватиметься з іншими – судовою, правоохоронною, антикорупційною реформами, у тому числі, регулюванням конфлікту інтересів та лобістської діяльності, обмеженням депутатської недоторканості та впровадженням пропорційної системи з відкритими списками на виборах.

Необхідно також змусити партії зменшити видатки на передвиборну агітацію, які тільки зростають від виборів до виборів. У тому числі через заборону платної політичної реклами на радіо та телебаченні у період виборів. Як це вже зроблено у багатьох європейських країнах.

Олексій Хмара, виконавчий директор Transparency International Україна

Денис Ковриженко, радник з правових питань Представництва Міжнародної фундації з виборчих систем (IFES) в Україні, для УП