Урна не для сміття: як змусити працювати виборчу систему

Дійсно – якісний склад нового парламенту є питанням не менш актуальним за дату перевиборів, якщо не актуальнішим.

Чинна змішана система має ряд суттєвих недоліків. Закриті списки дозволяють відкрити торги за найгарячіші прохідні місця. Мажоритарка збільшує ймовірність підкупу виборців із боку місцевих кандидатів. Високий прохідний бар'єр не дає можливості потрапити до Верховної Ради новим політичним силам. Непрозоре фінансування партій та передвиборчих кампаній перетворює політику на пісочницю для олігархів.

І це лише найбільш очевидні проблеми.

Нових облич вимагає і Майдан, і ті громадяни, які раніше підтримували Партію регіонів, але здебільшого розчарувалися у своєму виборі. Тому важливо вже зараз закласти підвалини реформ, які сприятимуть зменшенню частки недобросовісних депутатів та оновленню складу парламенту.

Починати варто із двох речей. По-перше, забезпечити репрезентативність виборчої системи, яка б максимально враховувала думку виборців та сприяла політичним реформам. По-друге, зробити фінансування виборчої кампанії максимально прозорим, аби відкрити й у перспективі послабити залежність політичних партій від крупного капіталу.

Більшість необхідних законодавчих змін можна внести в одному-єдиному законі "Про вибори народних депутатів".

Тема перевиборів не нова, на розгляді Верховної Ради ще із травня-червня знаходиться кілька законопроектів.

До трьох проектів нового закону про вибори – 4906 Юрія Мірошниченка, 4906-1 Миколи Рудьковського, 4906-2 трьох депутатів-свободівців, – що очікують розгляду уже майже два місяці, на початку липня додався іще один: 4222а, внесений чотирма депутатами від "Батьківщини". Приблизно тоді ж депутати згадали про 2908, який припадав пилом із квітня 2013 року. Цей законопроект було внесено нинішнім представником президента у Верховній Раді Русланом Князевичем.

Проекти виборчого кодексу 4010а та 4010а-1 – перший внесений свободівцями, другий депутатами з "Суверенної європейської України" – у червні не були включені до порядку денного, але залишаються цікавими для розуміння законодавчої перспективи.

Отже, спробуємо розібратися з тим, що пропонує кожен із законопроектів і якими є іноземні практики у вирішенні схожих проблем.

Почує кожного: якою має бути репрезентативна виборча система

Згідно з останнім опитуванням КМІСу, майже половина українських громадян, 49%, вважають, що Верховна Рада повинна обиратися за мажоритарною системою, тоді як лише 6,5% надають перевагу пропорційній системі і 22% – змішаній. Таку прихильність можна пояснити можливістю проголосувати за свого кандидата, який пізніше буде підзвітним насамперед перед своїми виборцями.

У той же час, сама по собі ця система суттєво викривлює кінцеві результати голосування. Мабуть, тому лише третина парламентських виборів у світі проходить за мажоритарною системою, тоді як постійно зростає популярність змішаних систем з 18% у 2000х.

Серед поданих до Ради законопроектів тільки проект кодексу 4010а-1 пропонує запровадження чистої мажоритарки.

4010а, 4222а та 2908 передбачають повернення до пропорційної системи, за якою відбувалися вибори ВР у період правління Ющенка.

Законопроекти 4906, 4906-1 та 4906-2 варті окремої уваги, адже вони пропонують змішану систему нового типу.

4906 пропонує голосувати за системою змішаного пропорційного представництва, ЗПП. ЗПП з'явилася трохи більше сорока років тому: у 1972 році за цією схемою вперше було обрано німецький Бундестаг. Зараз, окрім Німеччини, ця система використовується в Угорщині, Румунії, Мексиці, Новій Зеландії, Венесуелі, Болівії та кількох інших країнах.

У бюлетені виборець голосує за кандидата від окремої партії. Партія отримує кількість мандатів, пропорційну кількості голосів за її кандидатів в усіх округах. На рівні територіальних виборчих округів визначається окрема регіональна квота, тобто кількість голосів виборців, необхідна для обрання одного депутата.

Кандидати, що набрали достатню кількість голосів у округах, мають пріоритетне право потрапити до парламенту від своєї партії. Далі за загальнодержавною квотою проходять перші п'ять номерів. Решту мандатів розподіляють між кандидатами, яким для задоволення регіональної виборчої квоти потрібна найменша частка голосів.

В інших двох проектах для регіональних округів застосовується пропорційна система з відкритими списками.

Це означає, що в кожному виборчому окрузі партія формує свій регіональний список із близько 10 кандидатів. Кандидати в регіональному списку розташовані в порядку, визначеному партією, але виборець має право надати перевагу одному з кандидатів у межах цього списку. Відповідно, позиція кандидата в кінцевому регіональному списку партії визначається кількістю відданих за нього голосів.

Мандати отримують кандидати тих партій, які у відповідному окрузі отримали достатньо голосів для задоволення вимог квоти, розрахованої на загальнодержавному рівні. Нерозподілені місця у Верховній Раді заповнюються кандидатами зі списків партій у загальнодержавному виборчому окрузі.

Така система досить популярна в Європі: відкриті списки використовуються в Австрії, Чехії, Естонії, Польщі, Нідерландах, Швеції. За межами старого світу вона діє, зокрема, у Бразилії, Індонезії та Іраку.

І змішане пропорційне представництво, і відкриті списки поєднують переваги мажоритарної та пропорційної систем.

За рахунок голосування за конкретного кандидата виборець має більше контролю над складом Верховної Ради, і депутати потенційно зберігають тісніший зв'язок із мешканцями свого регіонального округу. З іншого боку, використання пропорційної системи дозволяє більш ефективно врахувати кожен голос виборців. Це означає, що кількість голосів, якими "нехтує" виборча система, є суттєво меншою.

Оскільки більшість законопроектів пропонують пропорційну систему, то важливим залишається питання виборчого бар'єру.

Класичним прикладом країни з високим виборчим бар'єром залишається наш чорноморський сусід – Туреччина, де бар'єр сягає 10%. У 2002 році правляча Партія справедливості та розвитку отримала 11 мільйонів голосів, 34%, тоді як партії, що не пройшли до парламенту, разом набрали 15 мільйонів. У результаті, ПСР отримала ледь не вдвічі більшу частину місць у парламенті, аніж відданих за неї голосів – 64%, а майже половина виборців викинула свої голоси на вітер.

Буває й таке, що прохідний бар'єр відсутній взагалі. За такою схемою проводили свої перші демократичні вибори після розпаду Східного блоку наші західні сусіди, поляки. Тоді, у 1991 році, до сейму пройшло 29 партій, причому партія-переможець, Демократична унія, виборола всього 62 місця з 460. Мінімальним фактичним порогом для входження до парламенту стало 1922 голоси – саме стільки виборців підтримало партію "Союз жінок".

Зрозуміло, що такий законодавчий орган не міг працювати достатньо ефективно, і вже за два роки були проведені перевибори з 5-відсотковим прохідним бар'єром.

Високий бар'єр використовується для консервації та стабілізації політичної системи.

Турецька влада виправдовується: до парламенту не можна допустити радикальних ісламістів, які б порушили світський характер держави. Ситуація в Польщі на початку 90-х була протилежною. Після падіння комуністичного режиму країна потребувала швидкого оновлення та реформ, тому потрібно було відкрити простір для нових політичних сил.

Зайве говорити, що Україна після Майдану потребує зміни політичної еліти, тому зниження прохідного бар'єру є ще одним важливим критерієм для проведення нових виборів до Верховної Ради.

Законотворці врахували цей момент: майже у всіх проектах закладений трьохвідсотковий бар'єр, а 4906 взагалі пропонує 2%. Втім, згідно з нормами проектів 4222а та 2809 партії все ще змушені будуть набирати більше 5% голосів.

Якщо виборча система мажоритарна, то існує один потужний і майже легальний механізм підтасовування результатів виборів – маніпуляції з межами виборчих округів. Правильно окреслені округи можуть забезпечити впевнену перемогу потрібному кандидату.

Наприклад, із карти округів Донецької області виборів до Верховної Ради 2012 року чітко видно наявність великої кількості анклавів. Частина з них є наслідком складного адміністративного поділу області, але в багатьох випадках порушення принципу неперервності округу фактично є ознакою протиправних дій.

Нинішній закон дуже розпливчасто встановлює норми для визначення меж округів. Якби вибори відбувалися за класичною пропорційною системою, як це закладено в законопроектах 4222а, 2809, 4010а, то чіткіші формулювання виявляються зайвими. Втім, проект виборчого кодексу 4010а-1 із мажоритарною системою також не пропонує нічого нового.

Прогресивніші закони із преференційною системою голосування по різному підходять до розв'язання цього питання.

У 4906 передбачається створення регіональних округів із фіксованою кількістю мандатів від восьми до дванадцяти. Вимога врахування меж адміністративного поділу тут прописана більш жорстко, але загалом проблема нікуди не зникає.

Куди елегантнішим є рішення, закладене в проектах 4906-1 та 4906-2. Межі регіональних округів встановлюються самим законом, а диспропорції в населенні вирішуються за рахунок того, що виборчу квоту обчислюють на загальнодержавному рівні. Більше того, тотожність системи округів межам областей автоматично знімає чимало адміністративних проблем.

Ці руки нічого не крали: як провести виборчу кампанію без корупції

Корупція є величезною проблемою не лише для України. Згідно з останнім звітом Transparency International, громадяни більшості країн світу вважають, що в останні роки її рівень зростав.

Найчастіше опитані називають корумпованими саме політичні партії. Для боротьби із цією проблемою зазвичай використовуються два методи – прозорість фінансування та послаблення впливу приватного капіталу.

Виборча кампанія 2012 року офіційно коштувала більше півмільярда гривень. І це лише для партій, що потрапили до Верховної Ради, не враховуючи витрат на вибори в мажоритарних округах. Згідно із чинним законодавством, ЦВК зобов'язана публікувати фінансову звітність партій та кандидатів у депутати на своєму сайті. Але навіть якби вона це робила в повному обсязі, то ми все одне отримали б далеко не вичерпну інформацію.

Витратна частина повного фінансового звіту є досить докладною й містить дані про кожну транзакцію, починаючи з оренди сільського клубу для проведення зустрічі з виборцями й закінчуючи багатомільйонними замовленнями політичної реклами на телебаченні.

Натомість у доходній частині зазвичай маємо скупенький стовпчик – дата й перерахована сума. Джерелом надходження зазвичай є кошти політичних партій.

Мотивація зрозуміла: внески фізичних осіб обмежені в обсязі та публічні, тоді як політичні партії можуть отримувати скільки завгодно коштів у приватному порядку. Згідно із чинним законодавством, фінансові звіти партій у довільній формі публікуються в одному із загальнодержавних ЗМІ – зазвичай це власна агітаційна газета або, у кращому випадку, веб-сайт.

Отже, прозоре фінансування передвиборчої кампанії не може бути забезпечене виключно за рахунок змін до виборчого законодавства.

Наразі до Ради вже внесено закон 4846, який посилить відповідальність за порушення правил фінансування виборчої кампанії та зобов'яже партії щороку подавати докладний фінансовий звіт. Він міститиме інформацію про всі внески: дати, суми, контрагенти та навіть призначення платежу.

З іншого боку, серед запропонованих законопроектів про вибори народних депутатів, в одному випадку – 4906-2 – є прив'язка до закону про політичні партії. Ця норма прямо зобов'язує їх відображати власні кошти, перераховані до виборчого фонду, у щорічному фінансовому звіті. На перший погляд незначне доповнення в правильному формулюванні може суттєво спростити співставлення річного звіту партії зі звітністю по виборчій кампанії.

Виборець має право на отримання інформації про фінансування кампанії до того, як віддасть свій голос, аби бути певним, що діяльність обраної політичної сили є прозорою. Отже, потрібен проміжний звіт, який публікується за кілька днів до голосування.

Чинне законодавство зобов'язує подавати та публікувати такий звіт на сайті ЦВК принаймні за 20 днів до голосування. У той же час, лише три із семи запропонованих законопроектів зберігають цю норму – 4906-1, 4222а та 4010а-1.

Проблема прозорості фінансування безпосередньо пов'язана з надмірним впливом крупного капіталу. 84% українців вважають, що політика в нашій країні сильно залежить від кількох великих гравців, які діють у власних інтересах.

Відкритість звітів зробить цю проблему явною, але не дасть інструментів для її вирішення.

Стандартним методом зменшення впливу приватних грошей на публічну політику є державне фінансування партій та передвиборчих кампаній. Зрозуміло, що мова йде не про довільне "розпилювання" бюджету, а про виділення коштів тим партіям, які відповідають чітким та об'єктивним критеріям.

Близько двох третин країн у світі надають політичним партіям підтримку з держбюджету. Більшість із них, як, наприклад, Канада, Польща, Німеччина, Індонезія, Бразилія, дають гроші регулярно. США, Австралія, Італія, Чад та деякі інші спонсорують виключно передвиборчі кампанії. Немало й таких, які забезпечують фінансування в обох випадках – Франція, Іспанія, Туреччина, Монголія, Аргентина.

Серед виборчих законопроектів, які ми розглядаємо в цій статті, є один, у якому передбачається виділення коштів партіям.

Проект 4906 пропонує повертати витрачені на кампанію кошти тим політичним силам, що потрапляють до Верховної Ради. Максимальна сума відшкодувань немала – 100.000 мінімальних зарплат, зараз це трохи більше 120 мільйонів гривень.

Можна сперечатися стосовно того, чи потрібне державне фінансування передвиборчої кампанії в такому вигляді. Одне можна сказати точно: в умовах непрозорої фінансової діяльності партій воно майже напевно стане помпою для відмивання грошей у особливо великих розмірах, та ще й із залученням коштів державного бюджету.

Найважливішим питанням зараз залишається репрезентативність системи, за якою відбуватимуться вибори. Попередній досвід українського парламентаризму показує, що й класична мажоритарна, і звичайна пропорційна системи в наших умовах працюють погано, змішана система з паралельним голосуванням виявилась не набагато кращою.

Оптимальною схемою залишається пропорційна система з відкритими списками та прохідним бар'єром 3%, хоча запропонований варіант із використанням змішаного пропорційного представництва також виглядає досить перспективним.

Водночас законотворці приділяють недостатньо уваги питанню прозорого фінансування виборчої кампанії, яке не може бути вирішене на 100% виключно новим законом про вибори. Проте принаймні проміжні фінансові звіти про надходження та витрати передвиборчих кампаній повинні з'явитися вже зараз.

В останній день липня Порошенко, Турчинов та Яценюк спільно з головами депутатських фракцій розпочали процес переговорів щодо проекту змін до виборчого законодавства. Обіцяють повернення партійних блоків та запровадження відкритих списків.

Втім, варіант змін до діючого закону в будь-якому разі є надмірно компромісним та тимчасовим. Потрібен новий закон, в ідеалі вже для цих перевиборів.

Із семи розглянутих варіантів немає жодного досконалого, проте 4906-1 цілком підходить для того, щоб бути прийнятим за основу.

Якщо ж внесення необхідних змін провалиться, то для більшості українців виборча урна знову стане сміттєвим баком.

Остап Кучма, рух ЧЕСНО, спеціально для УП